編者按

　　2012年12月31日,中共中央政治局召開會(huì)議,聽取中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作匯報(bào),研究部署2013年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。

　　此次會(huì)議要求,加大預(yù)防腐敗工作力度,加強(qiáng)反腐倡廉教育,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)。加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè),深入開展糾風(fēng)和專項(xiàng)治理,認(rèn)真解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。

　　為深入解讀此次會(huì)議的精神,全方位反映十八大之后反腐工作的新情況和新進(jìn)展,《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版從今日起推出“十八大之后反腐新動(dòng)向解讀”系列報(bào)道。

　　預(yù)防腐敗工作在反腐敗整體工作推進(jìn)中一直占據(jù)著重要的地位。在實(shí)踐中,如何加大預(yù)防腐敗工作的力度,進(jìn)而從源頭上有效制止腐敗現(xiàn)象和腐敗行為,是一個(gè)值得深入探討的課題。

　　各地探索防腐“新招”

　　山西建“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”預(yù)防農(nóng)村腐敗；陜西推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)接待“廉政灶”

　　記者注意到,目前的預(yù)防腐敗工作,在許多地方已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)展。

　　山西是一個(gè)亟待轉(zhuǎn)型的資源型大省,大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和以工補(bǔ)農(nóng)資金來自于礦產(chǎn)資源收入,但是在收益分配中時(shí)常因腐敗問題引發(fā)矛盾。

　　參與2012年反腐藍(lán)皮書撰寫的山西省社會(huì)科學(xué)院課題組認(rèn)為,要想確保轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的宏圖大略如期實(shí)現(xiàn),必須構(gòu)建能夠針對(duì)山西特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系,創(chuàng)出一套管事頂用的防腐反腐新招數(shù),這是加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè),促進(jìn)和諧穩(wěn)定發(fā)展的基本前提。

　　正是基于山西的現(xiàn)實(shí)情況,山西有關(guān)部門推出了“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”,這是山西拓展從源頭上預(yù)防和治理農(nóng)村腐敗領(lǐng)域的新舉措。

　　2012反腐藍(lán)皮書的一位作者向記者介紹,山西的預(yù)防腐敗新舉措一方面夯實(shí)村務(wù)公開這一基礎(chǔ),針對(duì)傳統(tǒng)公開方式不全面、不具體、不及時(shí)、難保存等問題,山西把“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”作為涉農(nóng)黨務(wù)、政務(wù)和村務(wù)公開的載體,全面公開村級(jí)財(cái)務(wù)、惠農(nóng)補(bǔ)貼、自治事務(wù)、涉農(nóng)項(xiàng)目、干部履職和任期目標(biāo)等村務(wù)事項(xiàng),全面公開民主決策和監(jiān)督、“三資”管理、“三務(wù)”公開、農(nóng)村綜合改革等農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作制度,做到該公開的都公開、群眾關(guān)切的都公開。另一方面,抓好民主管理這一根本。針對(duì)過去村務(wù)主要由村干部實(shí)行管理、群眾參與不廣泛等問題,著眼于保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)、管理權(quán),山西把農(nóng)村集體“三資”和重要村務(wù)事項(xiàng)全部納入“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”,“權(quán)力運(yùn)行到哪里、程序就建立到哪里”,農(nóng)民可以通過網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)督。

　　山西省稷山縣翟店鎮(zhèn)古路岔村曾經(jīng)修了1個(gè)小廣場,總造價(jià)9萬元,而其他村修建于2008年的廣場造價(jià)僅為6萬元——為啥差價(jià)這么大?村民的疑惑很快就出現(xiàn)了。

　　“要是過去指不定會(huì)有多少不好的說法,而現(xiàn)在,大家有疑問就上‘陽光農(nóng)廉網(wǎng)’查詢,網(wǎng)上賬單很清楚,是原材料上漲等因素導(dǎo)致工程造價(jià)偏高,理解了、認(rèn)可了,群眾疑惑消除了,干群關(guān)系正常了。”上述反腐藍(lán)皮書作者說,“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”從根本上改變了以前那種啥事都蒙著來、背著干的方式,基本上“網(wǎng)住”了個(gè)別農(nóng)村基層干部利用職權(quán)瞎胡來的手腳,基本上達(dá)到了通過“村務(wù)公開、政務(wù)公開”防控基層政權(quán)尋租貪腐的目的,使鄉(xiāng)村治理水平實(shí)現(xiàn)了一個(gè)新的跳躍。

　　除了山西省以外,陜西省也打造了防控腐敗行為的“制度群”。

　　據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英介紹,陜西省在反腐倡廉中所產(chǎn)生的有益有效制度包括以下數(shù)項(xiàng):推進(jìn)群眾點(diǎn)名接訪和信訪聽證終結(jié)制度；推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)接待“廉政灶”制度；實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦案協(xié)作區(qū)制度等；全面推進(jìn)村民監(jiān)督委員會(huì)制度；嘗試各類領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接制度等。

　　預(yù)防腐敗走上“四化”路

　　我國預(yù)防腐敗制度的基本工作格局已經(jīng)形成,預(yù)防腐敗工作也走上了專門化、常態(tài)化、專業(yè)化和科學(xué)化的路子

　　記者了解到,我國的預(yù)防腐敗工作,在多地農(nóng)村已經(jīng)率先發(fā)軔:早在幾年前頒發(fā)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已經(jīng)指出了農(nóng)村腐敗的根本解決之策——“推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。此后各地陸續(xù)跟進(jìn)。

　　中央黨校政法部教授林喆告訴記者,早在2005年年初,中央就頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,2008年又印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。“近年來中央出臺(tái)的一系列這些法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章,并且在多次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)預(yù)防腐敗工作的重要性,在很多方面彌補(bǔ)了過去的空白,顯示中央正在逐漸建立完善的懲治和預(yù)防腐敗體系,盡管目前各項(xiàng)制度并不是非常完備,但正一步一步地接近目標(biāo)”。

　　國家預(yù)防腐敗局的成立,被業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為是我國預(yù)防腐敗工作走進(jìn)新階段的標(biāo)志。此后,各地方的預(yù)防腐敗職能部門也陸續(xù)成立。在2012年12月20日以及12月27日,福建省預(yù)防腐敗局和山東省預(yù)防腐敗局分別掛牌成立。

　　國家預(yù)防腐敗局局長馬馼在福建省考察時(shí)強(qiáng)調(diào),要提高對(duì)預(yù)防腐敗工作重要性的認(rèn)識(shí),在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí),更加注重治本抓源頭,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè)。

　　北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授任建明認(rèn)為,近年來,在國家預(yù)防腐敗局等部門的不斷努力下,我國預(yù)防腐敗制度的基本工作格局已經(jīng)形成,我國的預(yù)防腐敗工作也走上了專門化、常態(tài)化、專業(yè)化和科學(xué)化的路子。

　　“梳理我國的預(yù)防腐敗實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)有三個(gè)突出特點(diǎn)。”任建明說,首先是預(yù)防領(lǐng)域做到政府、企業(yè)和社會(huì)的全覆蓋。各國的大量事實(shí)表明,腐敗不僅存在于政府部門,也日益普遍地發(fā)生于私營部門和社會(huì)領(lǐng)域。國家預(yù)防腐敗局的工作從一開始就面向政府機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、非公經(jīng)濟(jì)組織及其他社會(huì)領(lǐng)域,做到了全覆蓋。第二個(gè)特點(diǎn)是預(yù)防工作做到基礎(chǔ)性、經(jīng)常性和重點(diǎn)工作的全兼顧。過去幾年已開展的預(yù)防工作,既包括權(quán)力透明公開運(yùn)行、防止利益沖突等基礎(chǔ)性工作,也包括制度廉潔性評(píng)估等經(jīng)常性工作及工程建設(shè)、政府采購、金融系統(tǒng)等重點(diǎn)領(lǐng)域或關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項(xiàng)治理工作。

　　“第三個(gè)特點(diǎn)是預(yù)防工作的專業(yè)化和科學(xué)化水平不斷提高。”任建明說,預(yù)防腐敗工作所面對(duì)的領(lǐng)域覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)。盡管成立時(shí)間短,但國家預(yù)防腐敗局在專業(yè)化和科學(xué)化上持續(xù)努力,抓住導(dǎo)致腐敗滋生蔓延的深層次原因,不斷改進(jìn)預(yù)防技術(shù)和手段,為我國的預(yù)防腐敗工作打下了良好的基礎(chǔ)。

　　防腐有待進(jìn)一步推進(jìn)

　　預(yù)防腐敗工作還需要重點(diǎn)解決頂層制度設(shè)計(jì)、預(yù)防機(jī)構(gòu)權(quán)威性、專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)等問題

　　參與2012反腐藍(lán)皮書撰寫的調(diào)研者在總結(jié)山西“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”的經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為,“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”直接關(guān)注的是用科技手段防止權(quán)力扭曲和異化,提高制度執(zhí)行力和遏制腐敗的效能。它在客觀上改變了監(jiān)察力量不足和手段單一存在的監(jiān)督缺陷,擴(kuò)展了廉政建設(shè)的參與主體和渠道,在實(shí)踐中創(chuàng)造了一些成功的做法。但這些創(chuàng)新做法作為一種新生事物,運(yùn)行時(shí)間還不長,功能還尚未充分發(fā)揮,需要在實(shí)踐中繼續(xù)檢驗(yàn)其是否普遍有效。

　　“如果說作為‘陽光農(nóng)廉網(wǎng)’建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)有值得借鑒之處的話,那么貫穿其中的群眾路線和權(quán)力制約原則是最基本、最核心的思想精髓。運(yùn)用現(xiàn)代科技手段預(yù)防腐敗,促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、公開化、剛性化、可控化,維護(hù)和保障農(nóng)民群眾的切身權(quán)益,是實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗的過程管理機(jī)制。”調(diào)研者們認(rèn)為。

　　“群眾監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督預(yù)防腐敗的重要組成部分。從這些年來的反腐經(jīng)驗(yàn)看,很多腐敗官員的落馬都是依靠群眾舉報(bào)。”林喆說。

　　盡管預(yù)防腐敗工作已經(jīng)取得了豐碩的成果,但任建明認(rèn)為,預(yù)防腐敗工作還有幾個(gè)需重點(diǎn)解決的問題。“首先,要取得預(yù)防腐敗頂層制度的設(shè)計(jì)和突破。我國過去30多年的反腐敗之所以持續(xù)面臨著嚴(yán)峻形勢,一個(gè)主要原因就是頂層制度建設(shè)還需大力加強(qiáng)。例如,權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)配置的問題、權(quán)力監(jiān)督體制改革的問題、法治建設(shè)提升的問題等都亟待突破。此外,一些具體領(lǐng)域,如工程建設(shè)、政府采購、選人用人、財(cái)政預(yù)算等,腐敗持續(xù)高發(fā),也需要從深層的制度和體制上去解決問題。”

　　“此外,要提高預(yù)防機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。國家預(yù)防腐敗局系統(tǒng)應(yīng)該成為一個(gè)預(yù)防腐敗的思想庫,成為一個(gè)可以強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)防腐敗工作的權(quán)威機(jī)構(gòu)。只有這樣,個(gè)案預(yù)防、制度廉潔性評(píng)估等預(yù)防工作及頂層制度改革,才都有可能得到推進(jìn)、見到實(shí)效。為此,或許可以在相關(guān)法律或政策中明確國家預(yù)防腐敗局系統(tǒng)的權(quán)威性以及預(yù)防對(duì)象特別是各黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)防對(duì)策建議的責(zé)任和義務(wù)。”任建明說,還有,要高度重視預(yù)防隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。要建成一個(gè)具有專業(yè)勝任力的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu),就必須建設(shè)一支以專業(yè)技術(shù)類人員為主體的預(yù)防隊(duì)伍。對(duì)這類人員,應(yīng)該采用相應(yīng)的管理機(jī)制,而不應(yīng)籠統(tǒng)地使用行政干部管理體制。要建成這樣一支專業(yè)性強(qiáng)的預(yù)防隊(duì)伍,短期內(nèi)可以通過外部合作的方式,例如成立預(yù)防腐敗專家咨詢委員會(huì)、設(shè)立各種預(yù)防專家小組等方式,來獲得專業(yè)支持,但這仍舊是一項(xiàng)長期任務(wù)。

　　“懲治和預(yù)防腐敗體系的建成,還是需要一部反腐敗法。我們需要將這些年頒布的黨內(nèi)規(guī)章提升到法律層面,讓這些規(guī)定變得更強(qiáng)有力。”林喆說。杜曉