新年伊始，中國(guó)中東部各地就陸續(xù)出現(xiàn)大范圍和長(zhǎng)時(shí)間霧霾天氣。從華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，都出現(xiàn)了不同程度的污染和嚴(yán)重污染。一時(shí)間，霧霾、PM2.5“爆表”成為坊間熱議、微博熱門話題。在這樣的天氣下，“加強(qiáng)空氣治理，反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、生活方式”成為社會(huì)普遍共識(shí)。如何利用法律手段改善空氣污染，也成為了人們關(guān)心的問(wèn)題。

　　為何天氣會(huì)這么差？霧霾對(duì)身體傷害有多大？有關(guān)部門采取了哪些措施？極端天氣的責(zé)任如何劃分？

　　這個(gè)周末，隨著北京氣象史上首個(gè)霾橙色預(yù)警的發(fā)布，市民開始搶購(gòu)防塵口罩，醫(yī)院就診患者直線上升，機(jī)場(chǎng)高速公路封閉，而上述這些問(wèn)號(hào)也開始縈繞在城市的大街小巷。

　　就在1月12日晚上，“霧霾”也成為了中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》的頭條新聞，播出時(shí)長(zhǎng)幾乎占了當(dāng)天《新聞聯(lián)播》的三分之一時(shí)間。

　　在這樣的天氣中，有人出門前不但要戴上“像豬鼻子一樣的”防護(hù)口罩，還要查查目前的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)尤其是細(xì)顆粒物PM2.5的含量，有人甚至開始親自測(cè)試自家汽車的尾氣排放，試圖探尋污染的種種來(lái)源。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，這一系列行為，折射出民眾對(duì)于此類天氣的無(wú)奈和焦慮。在2013年年初，在北京的霧霾里，每一個(gè)人都成為了惡劣空氣的受害者，同時(shí)也都是環(huán)境保護(hù)的參與者。

　　“可以說(shuō)，目前我國(guó)的大氣污染治理立法應(yīng)該說(shuō)是已經(jīng)很全面了，但仍然存在需要改善等問(wèn)題。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事周珂向記者表示，此外執(zhí)法不到位、民眾自覺(jué)守法意識(shí)薄弱等原因均造成我國(guó)大氣污染的種種問(wèn)題，“如果現(xiàn)有法律執(zhí)行到位，大氣污染肯定控制得比較好”。

　　大氣惡化為何難以遏制

　　我國(guó)的大氣污染治理立法應(yīng)該說(shuō)是比較全面的，未能落實(shí)的直接原因是環(huán)保投入占經(jīng)濟(jì)總量的比例太低

　　1月12日晚7點(diǎn)，北京市復(fù)興門立交橋，暢通無(wú)阻，全無(wú)往日此時(shí)間段的擁堵。

　　此時(shí)的北京城，能見度不足百米，大多數(shù)人選擇了緊閉門窗，“宅”在家里。

　　原因只有一個(gè)——霧霾籠罩。

　　“在這一天，除非是‘特別特別需要出門’的人，否則就別出來(lái)了。”車內(nèi)電臺(tái)中反復(fù)重復(fù)著這樣的話語(yǔ)，同時(shí)補(bǔ)充“這種天氣，對(duì)身體也不好”。

　　而此時(shí)正在開車的劉洋不幸屬于“特別特別需要出門”的人。她剛剛休完年假，必須去就職的商場(chǎng)上班。她將車開到路上時(shí)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)車都亮起了霧燈，自覺(jué)放慢了車速。

　　家庭主婦楊春也不得不出門接送女兒學(xué)琴。鑒于對(duì)空氣質(zhì)量的擔(dān)憂，她給女兒戴上了口罩，并對(duì)不得不在這種大霧天讓孩子暴露于室外耿耿于懷。

　　一早前往四惠上班的女孩趙雨則“特別痛苦”，她需騎15分鐘自行車才能到地鐵站，這段時(shí)間“基本看不清前面的路，只看到天是灰的”，沒(méi)有戴口罩，她只好下意識(shí)地用圍巾?yè)踔臁?/p>

　　1月12日是2012年北京逐步公布PM2.5濃度數(shù)據(jù)后，最嚴(yán)重的一次污染過(guò)程。至19時(shí)，12個(gè)城區(qū)環(huán)境評(píng)價(jià)點(diǎn)中，10個(gè)站點(diǎn)為六級(jí)嚴(yán)重污染，有3個(gè)站點(diǎn)空氣質(zhì)量指數(shù)達(dá)到了最上限的500。

　　1月13日，上午9時(shí)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，除定陵、八達(dá)嶺、密云水庫(kù)外，北京其余區(qū)域空氣質(zhì)量指數(shù)AQI全部達(dá)到極值500,為六級(jí)嚴(yán)重污染中的“最高級(jí)”，至此，北京已連續(xù)3天空氣質(zhì)量六級(jí)污染。

　　不過(guò)，北京并不“孤獨(dú)”。

　　13日早間，河北省會(huì)石家莊依然籠罩在濃霧之中。自1月4日該省多地持續(xù)出現(xiàn)霧霾天氣以來(lái)，這場(chǎng)被稱為“河北今年最強(qiáng)大霧”的天氣狀況進(jìn)入第10天。

　　截至13日零時(shí)，記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)74個(gè)監(jiān)測(cè)城市中，有33個(gè)城市的部分檢測(cè)站點(diǎn)檢測(cè)數(shù)據(jù)超過(guò)300,即空氣質(zhì)量達(dá)到了嚴(yán)重污染。

　　如此嚴(yán)重的灰霾天氣，使得無(wú)論是現(xiàn)實(shí)社會(huì)還是虛擬社會(huì)，都“談霧色變”。與此同時(shí)，政府監(jiān)測(cè)和治理責(zé)任的缺失再次成為輿論質(zhì)疑的對(duì)象。

　　法律通常被認(rèn)為是政府能夠動(dòng)用的最有效的規(guī)制手段。早在1979年，全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了環(huán)境保護(hù)法(試行)，這是改革開放后首批頒布的法律之一。該法將“大氣”列為首要環(huán)境。1987年，專項(xiàng)治理大氣環(huán)境污染的大氣污染防治法通過(guò)，并于次年開始實(shí)施。

　　在中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)看來(lái)，我國(guó)的大氣污染治理立法“應(yīng)該說(shuō)是比較全面的”，環(huán)境立項(xiàng)評(píng)價(jià)制度、排污許可證制度等等構(gòu)成了我國(guó)大氣污染規(guī)制的主要法規(guī)體系。

　　“除了全國(guó)性法律法規(guī)外，各地還有針對(duì)性的規(guī)章制度等。”周珂說(shuō)，比如說(shuō)北京制定了關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急機(jī)制，“其中就包括空氣質(zhì)量若干天達(dá)到污染或嚴(yán)重污染時(shí)等不良天氣的應(yīng)對(duì)，但是目前似乎對(duì)何時(shí)啟動(dòng)此類應(yīng)急機(jī)制還沒(méi)有確切的表述”。

　　與世界上主要工業(yè)國(guó)家相比，中國(guó)的環(huán)境法規(guī)并沒(méi)有落后多少，然而，超前立法沒(méi)能遏制不斷惡化的環(huán)境。

　　王燦發(fā)認(rèn)為，超前立法未能落實(shí)是其中的主要原因，而環(huán)保法律未能落實(shí)的直接原因是中國(guó)的環(huán)保投入占經(jīng)濟(jì)總量的比例太低，“如果要維持現(xiàn)狀的話，環(huán)保的投入應(yīng)該占GDP的2%；如果要改善污染現(xiàn)狀，投入要達(dá)到3%。而現(xiàn)在投入不足”。

　　亟待重拳治理汽車尾氣

　　根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，使用者使用機(jī)動(dòng)車給自己帶來(lái)了便利，但對(duì)大氣造成了污染，因此使用人就要承擔(dān)后果

　　2002年12月1日至18日，北京共出現(xiàn)8次大霧，當(dāng)時(shí)的報(bào)道稱“2002年12月如此頻繁的大霧天氣為歷史罕見”；

　　2004年的同一時(shí)期，華北地區(qū)出現(xiàn)大范圍霧區(qū)，北京先后兩次降霧，第二次持續(xù)三日，中央氣象臺(tái)也在這一年首次對(duì)北京大霧發(fā)布黃色警報(bào)；

　　2007年的大霧于10月底提前到達(dá)，北京首次在一天之內(nèi)連續(xù)三次發(fā)布大霧橙色預(yù)警；

　　北京奧運(yùn)之后的2009年11月22日至12月2日，北京連續(xù)11天出現(xiàn)大霧和輕霧天氣，是自1951年有氣象記錄以來(lái)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、霧氣最重的霧天；

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　　“除了自然地理等因素外，灰霾的罪魁禍?zhǔn)拙褪菣C(jī)動(dòng)車尾氣、燃煤以及工業(yè)污染。”周珂說(shuō)，目前就北京市而言，對(duì)后兩者已有了很嚴(yán)格的控制，“現(xiàn)在最重要的污染源就是機(jī)動(dòng)車尾氣，而尾氣中的某些污染物遠(yuǎn)遠(yuǎn)比二氧化硫等危害大得多，其中就以PM2.5以及氮氧化物為顯著代表”。

　　周珂認(rèn)為，治理機(jī)動(dòng)車尾氣不能采取像治理燃煤鍋爐那樣的以點(diǎn)控制的方法，“如何減少私家車以及公務(wù)車在灰霾天氣的出行是現(xiàn)在急需解決的命題”。

　　“我們是否可以建立一個(gè)彈性的單雙號(hào)限行機(jī)制。”周珂說(shuō)，灰霾天氣會(huì)對(duì)市民的健康造成危害的后果，每一個(gè)機(jī)動(dòng)車使用者都應(yīng)對(duì)這種后果承擔(dān)法律上的責(zé)任，“這種責(zé)任并不是說(shuō)要處罰，而是承擔(dān)排污者的責(zé)任。我們的法律對(duì)于排污者的責(zé)任規(guī)定很明確——污染付費(fèi)”。

　　“從法理上來(lái)說(shuō)，使用者使用機(jī)動(dòng)車給自己帶來(lái)了便利，但在諸如灰霾天氣等特定情況下給他人帶來(lái)?yè)p害后果，使用人就要承擔(dān)后果。”周珂說(shuō)，據(jù)此，由有關(guān)部門公布灰霾天氣，公布之后單雙號(hào)限行自動(dòng)啟用，“如果未按規(guī)定出行，根據(jù)錄像探頭等監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)后不扣分但扣錢，嚴(yán)格遵守‘污染者付費(fèi)’”。

　　此外，周珂認(rèn)為，罰款數(shù)額可根據(jù)違規(guī)車輛的排氣量進(jìn)行處罰，“越開高級(jí)、大排量車的，越多收費(fèi)。排放量不符合某些標(biāo)準(zhǔn)的黃標(biāo)車等，在灰霾天氣出行，要加倍處罰，這也可加速此類車的淘汰”。

　　“這種方法不但符合環(huán)境正義的要求，還可較有效地解決大氣污染的問(wèn)題。”周珂強(qiáng)調(diào)說(shuō)，由此產(chǎn)生的罰款金額應(yīng)用于當(dāng)?shù)卮髿馕廴镜闹卫恚?ldquo;還可用于因大氣污染造成的當(dāng)?shù)刎毨丝诩膊〉闹委煹鹊?rdquo;。

　　在1月12日的《新聞聯(lián)播》中，還有這樣一段特別的“編后話”——人人都是霧霾天氣的受害者，為減少霧霾天氣的發(fā)生，呼吁大家都出一把力，政府環(huán)保政策要真正硬起來(lái)，落后產(chǎn)能必須淘汰出局，黨政機(jī)關(guān)做出表率，少開公車，有車族都來(lái)響應(yīng)，大家一起減少尾氣排放。

　　同時(shí)，在針對(duì)環(huán)保問(wèn)題的探討中，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋向媒體明確表示，環(huán)境屬于公眾共有物，環(huán)保問(wèn)題糾紛應(yīng)該主要靠公益公訴。

　　大氣污染防治法第五條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人……有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這條法規(guī)確認(rèn)了環(huán)境權(quán)利的可訴性。

　　然而，此類關(guān)于尾氣污染的訴訟案件在目前的中國(guó)十分鮮見。

　　蔡守秋在去年灰霾天氣侵襲中國(guó)時(shí)，曾這樣呼吁——權(quán)利是一回事，能不能行使是另外一回事。從立法到執(zhí)法，只有立足于環(huán)境權(quán)利的保護(hù)，為民眾伸張環(huán)境權(quán)提供通暢的司法渠道，才可能從根本上實(shí)現(xiàn)空氣污染的良好治理。