但在部分地方，黨政機(jī)關(guān)“樓堂館所”建設(shè)之風(fēng)正勁。

　　近日，《中國經(jīng)營報(bào)》記者分別前往湖北十堰、襄陽等地實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，十堰市派出機(jī)構(gòu)武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)人均辦公面積達(dá)到453平方米，是國家標(biāo)準(zhǔn)的25倍。而襄陽市下轄的縣級(jí)市老河口市已經(jīng)規(guī)劃準(zhǔn)備建設(shè)中的老河口市政務(wù)中心“正職72平方米左右，副職60平方米左右”的標(biāo)準(zhǔn)已分別比國家規(guī)定的“縣(市、旗)級(jí)正職20平方米、副職12平方米”超標(biāo)3倍多和5倍，甚至超過“中央國家機(jī)關(guān)正部級(jí)官員每人使用面積不能超過54平方米”的標(biāo)準(zhǔn)。

　　除了已建成投入使用的政府辦公樓存在面積、造價(jià)超標(biāo)、裝修豪華外，各地新規(guī)劃建設(shè)的政府辦公樓正以“市民服務(wù)中心”“政務(wù)中心”等面貌規(guī)劃建設(shè)。更令人擔(dān)憂的是，部分樓堂館所在資金籌集、施工建設(shè)等方面存在違規(guī)現(xiàn)象和開發(fā)商墊付工程款等問題。分析者認(rèn)為，這為滋生腐敗搭建了“溫床”。

　　武當(dāng)山特區(qū)：奢華的“王”字迷宮

　　武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)人均辦公面積453平方米，是國家標(biāo)準(zhǔn)的25倍。

　　位于湖北省十堰市丹江口境內(nèi)的武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委辦公樓，被當(dāng)?shù)厝藨蚍Q為“迷宮”：前后三棟主體建筑通過連廊相連，呈“王”字形分布，“走在里面很容易走暈。”

　　不過，這一“迷宮”在外地人看來顯得有些神秘：辦公樓對(duì)外的名字叫“武當(dāng)旅游發(fā)展中心”。記者從湖北省財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)查詢《武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)編制情況表》得知，武當(dāng)旅游發(fā)展中心即是武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委的辦公地。

　　“之所以對(duì)外叫武當(dāng)旅游發(fā)展中心完全是迫不得已。”據(jù)知情人介紹，“建筑面積超標(biāo)，內(nèi)部裝修豪華，一直審批不下來，所以對(duì)外不敢掛政府的牌子。”

　　不過，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委宣傳部一名馮姓工作人員給出了另一種說法。“武當(dāng)旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委作為十堰市委的派出機(jī)構(gòu)，不屬于一級(jí)政府，所以不能對(duì)外掛政府的牌子。”據(jù)上述工作人員介紹，另一個(gè)原因在于，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，大部分政府職能都用作促進(jìn)旅游、服務(wù)業(yè)發(fā)展，因此叫旅游服務(wù)中心。

　　據(jù)了解，2003年十堰市委、市政府聯(lián)合下文，“賦予武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)立行使縣一級(jí)政府的管理職能和權(quán)限，實(shí)行封閉管理。設(shè)立武當(dāng)旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委和武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)，為十堰市政府的派出機(jī)構(gòu)(正縣級(jí))，與武當(dāng)山風(fēng)景管理局一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子。”

　　近日，記者以辦事為由進(jìn)入辦公大樓內(nèi)部一探究竟。武當(dāng)旅游發(fā)展中心主體建筑行政樓共6層，除一樓是旅游服務(wù)大廳外，2~5樓全部為黨政部門辦公室。據(jù)了解，目前武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)工委和武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)下屬單位已全部搬入新的辦公樓辦公。

　　記者獲得的招標(biāo)公告顯示，“武當(dāng)山旅游發(fā)展中心包括服務(wù)樓、行政樓、會(huì)議中心，其中服務(wù)樓6054.8平方米、行政樓20377平方米、會(huì)議中心3147平方米。”總面積達(dá)到29578平方米。

　　不過，記者查閱2010年6月15日的《十堰晚報(bào)》報(bào)道顯示，“武當(dāng)旅游發(fā)展中心項(xiàng)目位于太極湖生態(tài)文化旅游區(qū)，建筑用地6118平方米，總建筑面積19178平方米，概算總投資8000萬元。建成后，武當(dāng)旅游發(fā)展中心將取代目前老城區(qū)的行政辦公機(jī)關(guān)，成為特區(qū)新的行政中心。”

　　按“總建筑面積19178平方米，概算總投資8000萬元”推算，武當(dāng)旅游發(fā)展中心每平方米造價(jià)超過4000元，即使按照招標(biāo)公告中總面積29578平方米計(jì)算，每平方米造價(jià)也超過2700元。

　　這一造價(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過相關(guān)規(guī)定。根據(jù)2007年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》，“黨政機(jī)關(guān)辦公樓單位綜合造價(jià)(不含土地有關(guān)費(fèi)用及市政配套建設(shè)費(fèi))，省(部)級(jí)不得超過4000元／平方米，市(地)級(jí)不得超過3000元／平方米，縣(處)級(jí)及以下單位不得超過2500元／平方米。”

　　而從人均辦公面積來看，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)特區(qū)管委會(huì)辦公樓更是嚴(yán)重超標(biāo)。

　　根據(jù)國家發(fā)改委2009年1月19日公布的《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(下稱《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》)：“三級(jí)辦公用房，適用于縣(市、旗)級(jí)機(jī)關(guān)，以及相當(dāng)于該級(jí)別的其他機(jī)關(guān)。三級(jí)辦公用房，編制定員每人平均建筑面積為16～18平方米，使用面積為10～12平方米，編制定員超過100人時(shí)，應(yīng)取下限。”

　　記者從《武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)編制情況表》得知，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)7個(gè)機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)編制數(shù)45人，其中，行政編制數(shù)26人，工勤編制數(shù)19人。按行政樓20377平方米計(jì)算，人均辦公面積高達(dá)453平方米。

　　即便按照國家標(biāo)準(zhǔn)編制定員每人平均建筑面積最高限額18平方米計(jì)算，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)人均辦公面積453平方米，是國家標(biāo)準(zhǔn)的25倍。

　　老河口：縣級(jí)干部辦公面積超省部級(jí)

　　在湖北，老河口市在新規(guī)劃中的城市新區(qū)規(guī)模布局政務(wù)中心并非孤例。

　　同處鄂西北的襄陽老河口市擬建設(shè)的老河口市政務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)甚至超過省部級(jí)。

　　記者從老河口市城鄉(xiāng)規(guī)劃局獲得的一份《老河口市政務(wù)中心等公共建筑概念方案設(shè)計(jì)邀標(biāo)函》顯示，規(guī)劃建設(shè)的老河口市政務(wù)中心占地185.2畝，總建筑面積約為60000平方米。

　　其中，在老河口市政務(wù)中心設(shè)計(jì)任務(wù)書中明確提出根據(jù)行政級(jí)別確定辦公室面積的大小，其中，“正職72平方米左右，副職60平方米左右。”例如，市政府正職1名、副職7名，市人大正職1名、副職8名。

　　這一標(biāo)準(zhǔn)堪稱“豪華”，原因在于不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國家關(guān)于黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上限，甚至高于中央國家機(jī)關(guān)正部長官員辦公室使用面積。上述《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，“中央國家機(jī)關(guān)正部級(jí)官員每人使用面積不能超過54平方米。縣(市、旗)級(jí)正職辦公室每人使用面積20平方米，縣(市、旗)級(jí)副職每人使用面積12平方米。”

　　作為湖北省襄陽市下轄的縣級(jí)市，按照上述規(guī)定，老河口市政務(wù)中心“正職72平方米左右，副職60平方米左右”的標(biāo)準(zhǔn)已分別比國家規(guī)定的“縣(市、旗)級(jí)正職20平方米、副職12平方米”超標(biāo)3倍多和5倍。

　　而在服務(wù)用房方面老河口市同樣闊綽。例如，“各部門設(shè)立一個(gè)30人左右的小型會(huì)議室，市委、人大、政協(xié)各2個(gè)40人會(huì)議室。”此外，老河口市政務(wù)中心還將配備4000平方米的餐廳和2000平方米的體育健身用房等服務(wù)設(shè)施。

　　為營造背山面水的風(fēng)水格局，老河口市還將依托現(xiàn)狀水系龍虎溝和大明渠挖一個(gè)人工湖，并布局人工小山——景山。《老河口市酂陽新區(qū)城市設(shè)計(jì)》專家評(píng)審稿顯示：“行政文化中心環(huán)繞如意湖布局，居于中軸線的中央，北靠景山公園，南臨如意湖，風(fēng)水格局上佳。”

　　此前，記者在酂陽新區(qū)專家評(píng)審會(huì)現(xiàn)場了解到，為做足水文章，老河口市將專門從城區(qū)北部開挖一條流量為約8立方米每秒的引水渠道補(bǔ)給如意湖的水源。

　　此外，老河口擬興建的辦公用房還被質(zhì)疑用“業(yè)務(wù)用房”“綜合用房”或“技術(shù)用房”名義偷換概念，增加建筑面積。例如，根據(jù)設(shè)計(jì)任務(wù)書，老河口市檢察院占地44.4畝、建筑面積15000平方米。其中，辦公用房及相關(guān)配套總面積10300平方米，辦案用房及相關(guān)配套面積2800平方米，技術(shù)用房及相關(guān)配套面積1200平方米，附屬用房及相關(guān)配套面積1400平方米。

　　記者從湖北省財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)查詢《老河口市人民檢察院機(jī)構(gòu)編制情況表》得知，老河口市檢察院批準(zhǔn)編制數(shù)為83人，機(jī)關(guān)實(shí)有76名工作人員，人均辦公面積超過135平方米，而按照上述《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，其人均辦公面積最高應(yīng)為12平方米，超標(biāo)10倍以上。

　　這只是整個(gè)老河口市酂陽新區(qū)行政文化綜合區(qū)建設(shè)規(guī)劃的一部分。記者獲得的《老河口市酂陽新區(qū)城市設(shè)計(jì)》專家評(píng)審稿顯示，老河口市行政文化綜合區(qū)總占地面積28.93公頃，占城市建設(shè)用地的比例為2.11%，“重點(diǎn)布局行政辦公、部門辦公、公務(wù)員小區(qū)等工程，主要為現(xiàn)狀行政辦公機(jī)構(gòu)及遷入的行政中心。”

　　針對(duì)上述情況，記者前往老河口市委宣傳部希望進(jìn)一步了解，工作人員表示領(lǐng)導(dǎo)在外開會(huì)，無法解答。隨即記者致函，但截至發(fā)稿，并沒有收到有關(guān)部門的答復(fù)。

　　事實(shí)上，在湖北，老河口市在新規(guī)劃中的城市新區(qū)規(guī)模布局政務(wù)中心并非孤例。近日，記者深入襄陽、宜昌等地采訪了解到，襄陽東津新區(qū)和宜昌新區(qū)都規(guī)劃建有行政中心和市民服務(wù)中心等市政項(xiàng)目。

　　例如，宜昌市在新規(guī)劃建設(shè)的宜昌新區(qū)中將布局總建筑面積14.4萬平方米的市民服務(wù)中心，而位于襄陽市東津新區(qū)的市民中心工程總建筑面積約54650平方米，其中行政服務(wù)中心25200平方米。

　　資金來源成謎

　　一些地方政府選擇與房地產(chǎn)開發(fā)商合作，開發(fā)商出資為政府建辦公大樓，而政府則通過土地置換或地價(jià)優(yōu)惠等方式進(jìn)行補(bǔ)償。

　　在當(dāng)前普遍面臨財(cái)政緊張的情況下，地方政府建設(shè)豪華辦公大樓的巨資從何而來？2012年，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)財(cái)政收入僅為5.1億元，而其辦公樓概算總投資8000萬元，約占其一年財(cái)政收入的六分之一。

　　“在開發(fā)之前武當(dāng)山特區(qū)先行定標(biāo)拍賣將3000畝土地以7萬元一畝的價(jià)格出讓給武當(dāng)山太極湖投資有限公司。太極湖投資有限公司獲得太極湖新區(qū)市政項(xiàng)目的總發(fā)包資格，政府以現(xiàn)有資產(chǎn)包括門票收入貸款支付部分行政中心等的工程款，另一方面太極湖開發(fā)有限公司用取得的3000畝土地抵押貸款，墊付工程款。”當(dāng)?shù)匾晃徊辉妇呙闹槿诉@樣解釋武當(dāng)旅游發(fā)展中心建設(shè)的資金來源。

　　《武當(dāng)山旅游發(fā)展中心工程招標(biāo)公告》也印證了這一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的招標(biāo)公告稱：“受湖北武當(dāng)太極湖投資有限公司委托，由湖北建達(dá)工程項(xiàng)目管理有限公司代理招標(biāo)的武當(dāng)山旅游發(fā)展中心工程，已具備招標(biāo)條件，現(xiàn)對(duì)該工程項(xiàng)目的施工及監(jiān)理進(jìn)行公開招標(biāo)。”

　　2007年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》明確規(guī)定：“黨政機(jī)關(guān)和財(cái)政全額撥款事業(yè)單位辦公樓項(xiàng)目建設(shè)投資，統(tǒng)一由政府預(yù)算內(nèi)投資安排，不得使用銀行貸款，不得接受任何形式的贊助或捐贈(zèng)，不得搞任何形式的集資或攤派，不得向其他單位借款，不得讓施工單位墊資，嚴(yán)禁挪用各類專項(xiàng)資金。”

　　“很多地方政府都很缺錢，新城建設(shè)很難逃脫土地財(cái)政的運(yùn)作，特別是地方政府辦公大樓項(xiàng)目，只有少部分資金是經(jīng)過審批、用途明確的預(yù)算內(nèi)資金，大部分資金的籌集都存在違規(guī)現(xiàn)象。”武漢大學(xué)發(fā)展研究院一位不愿具名的區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家表示。

　　此前，記者在老河口市酂陽新區(qū)專家評(píng)審會(huì)上注意到這樣一個(gè)細(xì)節(jié)：專家評(píng)審會(huì)專家、原襄陽市建委總工蔣繼舒這樣提醒主管資金籌措的老河口市建設(shè)投資經(jīng)營有限公司(下稱“建投公司”)總經(jīng)理王佳申，“你的擔(dān)子很重，建設(shè)資金90%可能都要從你這籌集。”

　　王佳申則向?qū)＜液褪欣锏闹饕I(lǐng)導(dǎo)坦承資金籌措壓力很大，“需要明確開發(fā)時(shí)序，通過土地運(yùn)作推動(dòng)滾動(dòng)開發(fā)。”

　　“受國家信貸投放政策收緊和建設(shè)資金需求增加的影響，建投公司面臨融資保障壓力加大的矛盾。”老河口建投公司一位負(fù)責(zé)人表示，在資金籌措方面，將千方百計(jì)盤活資產(chǎn)，最大限度實(shí)現(xiàn)城市資源的收益價(jià)值，通過土地經(jīng)營，促進(jìn)土地資產(chǎn)的保值增值，減輕財(cái)政兜底償還壓力。

　　“在資金壓力面前，一些地方政府選擇與房地產(chǎn)開發(fā)商合作，開發(fā)商出資為政府建辦公大樓，而政府則通過土地置換或地價(jià)優(yōu)惠等方式進(jìn)行補(bǔ)償。這很容易利益交換、滋生腐敗等問題的發(fā)生。”上述武漢大學(xué)發(fā)展研究院專家對(duì)記者表示。

　　建樓沖動(dòng)源于投資失控

　　城市發(fā)展如果缺乏理性，政府投資行為缺乏有效的監(jiān)督，將難免出現(xiàn)“半拉子工程”。

　　國家行政學(xué)院教授張孝德分析認(rèn)為，豪華政府大樓問題只是表面問題，根源在于地方政府投資失控，行為失范。

　　“另一方面的重要原因在于，財(cái)政體制缺乏實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督。財(cái)政收取納稅人的錢，怎么去花，在花的過程中怎么約束都應(yīng)該加以規(guī)范。在地方政府投資熱潮中，除了豪華政府之外，很多諸如博物館、體育館等公共服務(wù)實(shí)施在規(guī)劃、建設(shè)的過程中，缺乏應(yīng)有的理性和評(píng)估，很多已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際需求。一些新建的體育館在舉辦幾項(xiàng)賽事之后淪為荒草之地就是典型的表現(xiàn)。”張孝德說。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎也認(rèn)為，政府之所以能蓋豪華辦工樓，“是因?yàn)楣藏?cái)政在使用時(shí)，缺乏來自政府外部的監(jiān)督審查”。

　　武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)副教授、哥倫比亞大學(xué)城市規(guī)劃哲學(xué)博士王磊舉例分析，無論政府性樓堂館所的建設(shè)資金是來自于預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，其支配和使用很大程度上處于監(jiān)管的真空地帶。首先是政府預(yù)算對(duì)外不公開，或者只是部分公開；其次，部分地方人大或是因?yàn)楸旧硪彩鞘芤嬲撸蚴桥c政府部分有著千絲萬縷的聯(lián)系，而與民眾的距離較遠(yuǎn)，并沒有起到真正的預(yù)算監(jiān)管作用。因此，在收入方面，政府有攤派、收費(fèi)，甚至于抬高地價(jià)、挪用社保基金的動(dòng)機(jī)，在支出方面，政府有不受監(jiān)管的空間。

　　此外，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多政府在規(guī)劃城市新區(qū)的過程中，優(yōu)先上馬市政及公共服務(wù)設(shè)施。張孝德就此分析認(rèn)為，政府的這種投資行為很大程度上是出于對(duì)土地財(cái)政的依賴。通過興建市政工程集聚新區(qū)人氣，提升周邊地塊地價(jià)，獲取更多的土地出讓收入。他警示說，城市發(fā)展、市政建設(shè)如果缺乏理性，政府投資行為缺乏有效的監(jiān)督，將難免出現(xiàn)“半拉子工程”。

　　記者從宜昌市國土資源局了解到，宜昌市今年正式實(shí)施政府土地儲(chǔ)備機(jī)制，對(duì)符合發(fā)展規(guī)劃、有發(fā)展利用前景和空閑的土地實(shí)行政府統(tǒng)一調(diào)配。“今年一季度，已實(shí)現(xiàn)城區(qū)存量建設(shè)用地供應(yīng)32宗、120.32公頃，實(shí)現(xiàn)政府價(jià)款收入86986.9萬元，有效保障了城市新區(qū)建設(shè)用地需求。”

　　中國城市發(fā)展研究院副院長、北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷表示，在國家分稅制改革之后，地方政府幾乎無一例外地都在以經(jīng)營城市的名義大肆征地、賣地獲取建設(shè)資金，甚至出現(xiàn)了很多“賣地書記”。