雙軌不破社保改革難推進

　　———訪社科院世界社保研究中心主任鄭秉文

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對《經(jīng)濟參考報》記者表示，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度導(dǎo)致公平與效率兩方面出現(xiàn)諸多問題，應(yīng)引入名義賬戶制對現(xiàn)行制度進行重構(gòu)。

　　《經(jīng)濟參考報》：社會保障直接關(guān)系著億萬百姓的切身利益，任何一個有關(guān)社保的新聞話題都會引發(fā)全社會的關(guān)注。這也從一個側(cè)面反映出我國的社保制度是在“帶病工作”。首先請您給我們現(xiàn)行的社保制度下一個“診斷書”。

　　鄭秉文：我國的社會保障制度是從國企改革中誕生的，十幾年來取得了舉世矚目的偉大成就。但我們不得不承認，這項制度仍存在著不少問題，有的可能非常尖銳。把這些問題簡單梳理一下，大致可歸為兩大類，一類是公平問題，一類是效率問題。

　　在公平方面存在著橫向公平和縱向公平兩類問題。

　　橫向公平問題有好幾個表現(xiàn)，一是不同人群之間的不公平。理論上講，我國已基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋，事實上，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員未能完全覆蓋，長期裸露在制度之外。二是地區(qū)“割據(jù)”情況嚴重，導(dǎo)致各地的待遇水平存在較大差異。三是部門之間的不公平，主要是公共部門和私人部門之間存在較大差異性，也就是常說的“雙軌制”。

　　縱向公平是指退休金制度缺乏正常的待遇水平調(diào)節(jié)機制。近9年來，養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)每年上調(diào)10%，退休人員的生活水平得到了極大改善，本來，這是一件大好事。但是，由于上調(diào)時外生的行政干預(yù)，出現(xiàn)了嚴重的公平性問題。比如，領(lǐng)3000元養(yǎng)老金和領(lǐng)1000元養(yǎng)老金同樣上調(diào)10%，其絕對額差距會越拉越大，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，有的地區(qū)養(yǎng)老金水平高于工資。

　　《經(jīng)濟參考報》：正是因為在社保制度的公平性建設(shè)上還存在這種橫向和縱向的公平問題，尤其是存在著“雙軌制”，所以老百姓才會否定延遲退休吧？

　　鄭秉文：可以這樣說吧。反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當一部分原因是出于對“雙軌制”的不滿，進而表達對社會不公的不滿。去年的測算隱性債務(wù)、投資體制改革、事業(yè)單位改革之所以很難進行下去都與此有關(guān)，可以說“雙軌制”不打破社保改革很難向前推進。

　　《經(jīng)濟參考報》：這是公平問題，那么效率方面的問題呢？

　　鄭秉文：在效率方面，存在兩個宏觀問題和兩個微觀問題。

　　一個宏觀問題是投資體制低下，養(yǎng)老金貶值風(fēng)險加大。當前，2.3萬億元的養(yǎng)老金，全部存在銀行，收益率跑輸同期CPI，導(dǎo)致養(yǎng)老金嚴重縮水。過去十幾年，如果用全國社保基金理事會的投資收益率作為衡量基準，這種縮水是驚人的。另一個宏觀問題，主要體現(xiàn)在資金運用低效導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付激勵不足。一方面，全國一半地區(qū)收不抵支，需要財政轉(zhuǎn)移支付；另一方面少數(shù)幾個沿海省份每年基金盈余較多，這部分積累資金又只能享受較低的利率，造成宏觀資金運用效率低下。

　　第一個微觀效率問題，是指制度收入激勵不足。當前社保的費率、費基等很多參數(shù)遠低于目標。以費基為例，假設(shè)你收入5000元，但實際費基可能只有3000元，這與住房公積金形成鮮明對比。住房公積金的費基達到正常費基的100%，且逐年增加，而養(yǎng)老保險的費基大約只有目標費基的70%。費率方面，我國名義費率在全世界有養(yǎng)老保險制度的180多個國家中，大概排在十幾名的位置，但這只是名義費率。而且，很多地區(qū)和省份甚至公開降低費率，因為基金收入太多導(dǎo)致規(guī)模太大，越大越損失，因為投資收益率太低了，只能人為地壓低每年的繳費收入，這樣才能減少縮水。第二個微觀效率問題，是養(yǎng)老保險做實個人賬戶的積極性嚴重缺乏，導(dǎo)致其長期空轉(zhuǎn)。個人、企業(yè)、地方政府和中央政府等四方做實賬戶的激勵機制都嚴重不足。

　　《經(jīng)濟參考報》：為什么個人、企業(yè)、地方政府、中央政府的積極性都不高呢？這種相關(guān)各方都不獲益的制度，為什么還能存在？

　　鄭秉文：從職工個人來看，占工資8%的個人賬戶只享受2%至3%的活期利息，如果用這部分錢去理財，收益率不會這么低；從企業(yè)角度看，做不做實賬戶與企業(yè)沒有什么關(guān)系。從地方政府來看，如果中央不給錢，他好不容易找錢來做實賬戶的目的是什么？是為了放在銀行里睡覺？說不通。對中央政府來講，情況稍微復(fù)雜一些：對負責(zé)財政的管家來講，如此低效地去用錢，顯然沒有積極性，普通老百姓都知道理財，難道每年拿出那么多真金白銀去做實賬戶，然后放在賬戶里貶值？對負責(zé)做實賬戶的主管部門來說，反正是中央文件說的讓做實，只要有人給錢，憑啥不去做實呢？拿到錢了、賬戶做實了，不就落實中央政策了嗎？至于能不能提高收益率，那就不關(guān)我的事了。

　　雖然空賬不影響當期養(yǎng)老金的支付，但是它會導(dǎo)致制度長期不能定性、定型，嚴重影響政府和制度的公信力。

　　《經(jīng)濟參考報》：這種既不促進公平又不保障效率的社保制度，的確到了非改不可的時候了。要治病首先要找到病根在哪兒，這些問題是如何造成的？

　　鄭秉文：從改革原則上講，公平性和效率性的權(quán)衡，始終是制度設(shè)計需要解決的根本性問題。我國養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合的設(shè)計初衷是好的，但執(zhí)行起來卻并不是那么回事。個人賬戶的引入是不成功的，實行完全的實賬積累制，理想是好的，與現(xiàn)實是有巨大差距的。再看社會統(tǒng)籌部分，現(xiàn)收現(xiàn)付制與二元結(jié)構(gòu)存在嚴重沖突，因為中國發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)之間的差距太大，從信息經(jīng)濟學(xué)上解釋，就是非精算中性制度下只能實行層次很低的統(tǒng)籌層次，因此，道德風(fēng)險就加大，進而導(dǎo)致逆向選擇，最終的結(jié)果就是制度長期低效。正是由于統(tǒng)籌層次低下，難以提高，中央政府和地方政府都不愿意實實在在地提高，就進一步加大了道德風(fēng)險，由此形成惡性循環(huán)。

　　《經(jīng)濟參考報》：您為現(xiàn)行社保制度提供了一份相當詳細的“診斷書”。那么您開出的治療方案或者“處方”呢？

　　鄭秉文：談不上“處方”和方案。從我個人認識來看，實行NDC(名義賬戶制)是一個辦法。這個辦法可以實現(xiàn)一個重要目標：多繳多得，少繳少得。這樣一來，養(yǎng)老保險覆蓋面可以立刻擴大，公平可以實現(xiàn)了，效率也提高了，繳費收入可以迅速實在起來，可以避免很大損失。就是說，要在制度設(shè)計中引入精算中性因素，這樣才能重新構(gòu)建和改善統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度。