英國(guó)國(guó)家安全會(huì)議開(kāi)會(huì)討論安全議題。

　　11月7日，日本眾議院通過(guò)法案，新設(shè)日本國(guó)家安全保障會(huì)議(相當(dāng)于國(guó)家安全委員會(huì))。實(shí)際上，除了日本外，美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、印度、巴基斯坦、以色列等30多個(gè)國(guó)家都設(shè)立有國(guó)家安全委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)。以至于有專家稱，國(guó)家安全委員會(huì)已經(jīng)成了大國(guó)的“標(biāo)配”。

　　那么，諸國(guó)紛紛設(shè)立“國(guó)安會(huì)”的意圖何在呢？

　　設(shè)立多部門協(xié)同避安全盲區(qū)

　　周邊強(qiáng)敵環(huán)伺的以色列，對(duì)安全的重視更加迫切。

　　以色列的情報(bào)機(jī)構(gòu)素以強(qiáng)悍聞名。然而，1973年，當(dāng)以色列全國(guó)都沉浸在贖罪日的假日氛圍之中時(shí)，埃及和敘利亞突襲以色列，第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。因?yàn)榍閳?bào)部門的判斷失誤，以色列只得倉(cāng)皇迎戰(zhàn)，差一點(diǎn)陷入亡國(guó)境地。

　　在這次戰(zhàn)爭(zhēng)后，以色列開(kāi)始意識(shí)到不能完全只依賴于情報(bào)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。推動(dòng)建立一個(gè)類似于美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的聲音開(kāi)始在國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)，然而推動(dòng)建立國(guó)安會(huì)的努力幾乎進(jìn)行了20多年，才終于在1999年內(nèi)塔尼亞胡任總理時(shí)實(shí)現(xiàn)。

　　以色列的“國(guó)安會(huì)”隸屬于總理辦公室，力圖在決策制定過(guò)程中，能夠全面地了解軍方、情報(bào)部門、外交部門的情況，它是以色列總理和政府在有關(guān)國(guó)家安全領(lǐng)域協(xié)調(diào)、整合、分析和監(jiān)測(cè)工作的中樞。

　　以色列的情況雖然特殊，但成立“國(guó)安會(huì)”的考慮，卻和他國(guó)并無(wú)太大不同。成立一個(gè)最高層面的安全機(jī)構(gòu)，制定全方位的國(guó)家安全戰(zhàn)略，處理重大危機(jī)事件和維護(hù)國(guó)家安全，是很多國(guó)家設(shè)立“國(guó)安會(huì)”的初衷。

　　《金融時(shí)報(bào)》首席外交事務(wù)專欄作家吉迪恩·拉赫曼認(rèn)為，成立“國(guó)安會(huì)”最首要的好處是能夠?qū)崿F(xiàn)從各部門各自為政到協(xié)同合作。顯然，不同的政府部門在部門利益、組織結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)和工作方式等方面有很大的差異，在事關(guān)國(guó)家安全的議題上，單一部門提出的方案，往往局限于本部門所掌握的信息和本部門的意識(shí)，無(wú)法更好、更全面地預(yù)防以及應(yīng)對(duì)危機(jī)。成立一個(gè)超越于各部門之上的機(jī)構(gòu)，能夠更廣泛地協(xié)調(diào)各方利益、資源，提高效率，并在決策制定時(shí)做出更加符合國(guó)家利益的選擇。

　　職責(zé)日本“國(guó)安會(huì)”關(guān)注中國(guó)

　　既然“國(guó)安會(huì)”是一個(gè)超越部門界限的機(jī)構(gòu)，就要求一個(gè)最高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)統(tǒng)籌，因此各國(guó)“國(guó)安會(huì)”的最高領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是國(guó)家或政府的“一把手”。

　　比如，美國(guó)、韓國(guó)、菲律賓等國(guó)“國(guó)安會(huì)”主席是總統(tǒng)，印度的“國(guó)安會(huì)”主席是總理，英國(guó)的“國(guó)安會(huì)”主席是首相，德國(guó)的聯(lián)邦安全理事會(huì)主席是總理。俄羅斯方面，關(guān)于安全的最高決策機(jī)構(gòu)是1992年成立的聯(lián)邦安全會(huì)議，也是俄羅斯總統(tǒng)任會(huì)議主席，安全會(huì)議秘書長(zhǎng)直接服從總統(tǒng)命令。

　　但在不同的國(guó)家，“國(guó)安會(huì)”的權(quán)力也不盡相同，有的是協(xié)調(diào)或咨詢機(jī)構(gòu)，有的則是決策機(jī)構(gòu)。

　　在俄羅斯，聯(lián)邦安全會(huì)議的主要任務(wù)是確定社會(huì)和國(guó)家的重要利益，制定保障俄聯(lián)邦安全的主要戰(zhàn)略方針，并向總統(tǒng)提出建議。華東師范大學(xué)俄羅斯研究中心副主任楊成在接受新京報(bào)采訪時(shí)指出，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議的功能是制定國(guó)家的安全構(gòu)想。但在俄羅斯的體制下，安全會(huì)議總的來(lái)說(shuō)是處于協(xié)調(diào)者的身份，執(zhí)行克里姆林宮的決策。

　　在以色列，“國(guó)安會(huì)”則是總理的咨詢機(jī)構(gòu)。但在伊朗、沙特等國(guó)，“國(guó)安會(huì)”則是國(guó)防與安全領(lǐng)域的最高決策機(jī)構(gòu)，行使國(guó)防與安全事務(wù)的最高決策權(quán)。

　　因?yàn)楦鲊?guó)情況不同，“國(guó)安會(huì)”負(fù)責(zé)的具體領(lǐng)域也有差別。在印度，維護(hù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域安全是“國(guó)安會(huì)”的重點(diǎn)任務(wù)。印度一直將主權(quán)與領(lǐng)土完整、外交獨(dú)立自主以及穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序視為國(guó)家安全戰(zhàn)略的三大目標(biāo)。1998年印度國(guó)家安全委員會(huì)成立后，制定了印度的國(guó)家安全戰(zhàn)略，其重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)安全、核安全和印度洋安全。

　　英國(guó)2010年成立了“國(guó)安會(huì)”，討論和解決英國(guó)面臨的一系列威脅，包括水資源和能源短缺、網(wǎng)絡(luò)恐怖活動(dòng)和自然災(zāi)害等。

　　日本從2006年就開(kāi)始研究組建日本的“國(guó)家安全委員會(huì)”，并有可能在本年末或次年初成立。日本國(guó)家安全委員會(huì)首先討論的議題是日本的對(duì)華政策、能源安全和聯(lián)合國(guó)改革等。

　　而在德國(guó)，聯(lián)邦安全理事會(huì)最主要的一項(xiàng)工作，是討論德國(guó)武器出口政策。

　　運(yùn)行依賴軍方情報(bào)部門配合

　　雖然世界上有約30個(gè)國(guó)家成立了“國(guó)安會(huì)”，但“國(guó)安會(huì)”到底能不能發(fā)揮作用，各國(guó)的情況不盡相同。

　　以色列成立“國(guó)安會(huì)”當(dāng)年，內(nèi)塔尼亞胡就在競(jìng)選中失敗，沒(méi)能連任總理，此后的歷任總理對(duì)“國(guó)安會(huì)”并不重視，導(dǎo)致其地位非常尷尬。2010年，以色列軍方攔截了一支駛向巴勒斯坦加沙救援船隊(duì)，強(qiáng)行登船后立即開(kāi)火，造成至少19人死亡。這在國(guó)際社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的抗議，各國(guó)紛紛譴責(zé)，對(duì)于以色列外交而言不啻于一場(chǎng)災(zāi)難。后來(lái)以色列軍方反思自己“掌握了錯(cuò)誤的情報(bào)”，采取了“錯(cuò)誤的行動(dòng)。”

　　以色列安全專家阿莫斯·哈雷爾表示，這一事件表明，以色列的軍方和安全官員并沒(méi)有與“國(guó)安會(huì)”進(jìn)行良好的合作。“國(guó)安會(huì)”發(fā)揮作用，依賴于軍方和情報(bào)部門的合作，但后兩者顯然并沒(méi)有充分配合。

　　2009年內(nèi)塔尼亞胡重新出任總理，“國(guó)安會(huì)”也再次受到重視，但其在以色列決策體制中的地位仍然沒(méi)有固定下來(lái)。哈雷爾指出，以色列“國(guó)安會(huì)”能發(fā)揮多大的作用，很大程度上與總理的重視程度有關(guān)。而且，以色列各個(gè)機(jī)構(gòu)之間對(duì)國(guó)安會(huì)的看法也不同，“當(dāng)‘國(guó)安會(huì)’領(lǐng)導(dǎo)搬進(jìn)總理辦公室大樓，與總理辦公室相鄰時(shí)，以色列的國(guó)防部長(zhǎng)和總理的軍方秘書長(zhǎng)都非常不高興。”

　　在俄羅斯，聯(lián)邦安全會(huì)議也面臨類似的問(wèn)題。楊成認(rèn)為，聯(lián)邦安全會(huì)議從成立到現(xiàn)在，其發(fā)揮作用大小，很大程度上和誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任安全會(huì)議秘書有關(guān)。楊成指出，俄羅斯是超級(jí)總統(tǒng)制，外交國(guó)防權(quán)限都在總統(tǒng)。如果安全會(huì)議秘書的個(gè)人政治影響力很大，和總統(tǒng)的關(guān)系很好，那么安全會(huì)議的作用就會(huì)強(qiáng)。普京的好友、曾擔(dān)任俄羅斯外交部長(zhǎng)的謝爾蓋·伊萬(wàn)諾夫在出任安全會(huì)議秘書之時(shí)，安全會(huì)議的影響力很大，并提出了俄羅斯的國(guó)家安全構(gòu)想。

　　但如果是知識(shí)官僚來(lái)?yè)?dān)任安全會(huì)議秘書，就有了一種“榮退”的性質(zhì)，就會(huì)造成安全會(huì)議的影響力弱化。2008年俄羅斯與格魯吉亞在南奧賽梯發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭(zhēng)，時(shí)任總統(tǒng)梅德韋杰夫在下令俄軍對(duì)格魯吉亞開(kāi)戰(zhàn)之后的第二天，才召開(kāi)了聯(lián)邦安全會(huì)議。

　　對(duì)此，拉赫曼認(rèn)為，“國(guó)安會(huì)”的結(jié)構(gòu)要能發(fā)揮作用，那么國(guó)家安全顧問(wèn)必須有能力、有權(quán)力去協(xié)調(diào)軍事、情報(bào)、外交等部門的意見(jiàn)，并將這些意見(jiàn)整合，統(tǒng)一成一套連貫的政策，上報(bào)給總統(tǒng)或者總理作為建議。而國(guó)家安全顧問(wèn)與其他的“參與者”之間的權(quán)力平衡，也是一門藝術(shù)。