2009年2月12日，一位女士手持上海居住證。當(dāng)年上海率先松動(dòng)戶籍政策，為符合條件外來(lái)人口發(fā)放居住證。

　　三中全會(huì)《決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”

　　昨日，公安部副部長(zhǎng)黃明通報(bào)了戶籍制度改革的時(shí)間表：到2020年，基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

　　受訪專家認(rèn)為，“特大城市戶籍改革問(wèn)題”和“基本公共服務(wù)均等化”仍是戶籍改革難點(diǎn)。改革須剝離戶口福利。

　　難點(diǎn)1

　　戶籍福利阻礙改革

　　長(zhǎng)期以來(lái)，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。

　　中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，戶籍制度本身很好改，關(guān)鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務(wù)、權(quán)利不一樣，加大了改革的難度。

　　一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房；即使自己不種地，國(guó)家糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬(wàn)富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來(lái)人口，已經(jīng)不堪重負(fù)，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴(yán)格控制這類城市落戶條件，是無(wú)奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。據(jù)新華社

　　【破題】

　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步統(tǒng)一

　　公安部副部長(zhǎng)黃明指出，戶籍制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，既要解決好其中暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問(wèn)題，也要為他們公平有序落戶提供階梯式政策通道。

　　“從近期看，要推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展；從較長(zhǎng)時(shí)期看，則要以義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、社會(huì)保障以及保障住房、就業(yè)服務(wù)等為重點(diǎn)，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的統(tǒng)一和服務(wù)水平的基本均衡。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員彭森說(shuō)。

　　難點(diǎn)2

　　城市越大落戶門檻越高

　　“戶籍改革的難點(diǎn)在于大城市，特別是特大城市。”北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷向大城市及特大城市匯集，導(dǎo)致城市越大，公共服務(wù)的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。

　　因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴(yán)格控制人口，不能放松落戶門檻；一方面城內(nèi)的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

　　北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長(zhǎng)袁振龍表示，特大城市戶籍制度改革處在控制人口、“戶口福利”均等化的兩難之間。

　　以北京為例，800萬(wàn)左右的在京流動(dòng)人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有穩(wěn)定職業(yè)或有穩(wěn)定住所。原則來(lái)說(shuō)，戶口背后的福利比如公共服務(wù)，應(yīng)該平等覆蓋到所有在京居住人口，不分戶籍。但來(lái)自財(cái)力、物力的資源限制，決定了只能部分覆蓋部分群體。由于土地資源、建設(shè)資金等方面的限制，現(xiàn)階段的保障房分配對(duì)象，仍以京籍人員為主。

　　受訪專家認(rèn)為，對(duì)于備受社會(huì)關(guān)注的北京、上海、廣州等特大城市戶籍制度改革，仍難以“合法穩(wěn)定住所”和“合法穩(wěn)定職業(yè)”作為基本形式。

　　【破題】

　　重新配置資源激活小城市

　　怎樣破解特大城市戶籍改革難題？陸杰華認(rèn)為，特大城市之所以人口集聚、規(guī)模擴(kuò)張，主要原因在于城市發(fā)展經(jīng)營(yíng)理念，“原來(lái)一直是行政化而非市場(chǎng)化的城市發(fā)展經(jīng)營(yíng)理念，城市的行政級(jí)別一定程度上決定了公共資源的分配。”解決特大城市的戶籍問(wèn)題，必須改變行政化發(fā)展城市的模式，突破地方利益障礙。

　　陸杰華表示，與之前的戶籍制度改革思路相比，《決定》以及剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都釋放出“市場(chǎng)化”信號(hào)，“這是一個(gè)很明顯的理念變化，靠市場(chǎng)解決資源分配問(wèn)題”。

　　袁振龍表示，《決定》提出了兩橫三縱城市帶、東北和西部城市群等發(fā)展規(guī)劃，從頂層設(shè)計(jì)層面重新配置城鎮(zhèn)資源。城鎮(zhèn)資源新布局將激發(fā)中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力。如果中小城市的活力真正激發(fā)出來(lái)，即使收入沒(méi)有特大城市高，但公共服務(wù)水平、空氣環(huán)境質(zhì)量都比特大城市好，那么中小城市就擁有了跟特大城市競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。

　　但中小城市要跟特大城市“競(jìng)爭(zhēng)”，需要城鎮(zhèn)化程度達(dá)到75%-80%。而目前，按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率只有53%左右。“城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%-80%，至少還需要20年時(shí)間。因此，特大城市的戶籍制度改革只能逐步解決”，袁振龍說(shuō)。

　　-個(gè)案

　　云南

　　在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，一段時(shí)間內(nèi)給予進(jìn)城落戶農(nóng)民“城鄉(xiāng)兼有”的特殊身份，讓農(nóng)民既能享受農(nóng)村惠民政策，又能平等共享城市的公共服務(wù)。

　　上海

　　上海今年開(kāi)始實(shí)行居住證積分制度，對(duì)在上海合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。

　　-戶籍改革時(shí)間軸

　　1958-1978

　　●控制居民戶口遷移期

　　1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》(全國(guó)人大)其中規(guī)定，戶籍制度的功能從以治安管理、人口統(tǒng)計(jì)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)控制為主，限制人口自由遷移功能被納入戶籍管理中。

　　公安部統(tǒng)一制發(fā)的《常住戶口登記表》的左上方顯目位置上印有“戶別”欄，專門用于區(qū)別“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”。

　　這種以“農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口”來(lái)劃分管理的二元戶籍制度在人民公社制度下得到長(zhǎng)期運(yùn)用，由此堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1979-1994

　　●戶籍松動(dòng)與過(guò)渡期

　　1984年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》。

　　1985年9月6日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。

　　1985年，為規(guī)范流動(dòng)人口的管理，公安部又頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》。

　　1992年8月，公安部頒布《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，“藍(lán)印戶口”出現(xiàn)，引發(fā)買賣戶口熱潮。

　　1995-2001

　　●戶籍改革起步期

　　1994年以后，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”劃分法。以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實(shí)現(xiàn)戶籍的證件化管理。

　　1997年6月公安部頒布《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》。

　　2001年3月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見(jiàn)》。

　　2002

　　●城鄉(xiāng)一體化戶籍構(gòu)建期

　　2007年3月4日,公安部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、教育部、民政部等13個(gè)部門進(jìn)行了戶籍管理工作綜合調(diào)研,形成了《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見(jiàn)》(送審稿)。