按照《中華人民共和國審計法》規(guī)定和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》(國辦發(fā)明電〔2013〕20號)要求，在國務(wù)院各部門、地方各級黨委政府及有關(guān)單位的大力支持和積極配合下，審計署于2013年8月至9月組織全國審計機關(guān)5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對中央、31個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計劃單列市、391個市(地、州、盟、區(qū))、2778個縣(市、區(qū)、旗)、33091個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、蘇木)(以下分別簡稱中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn))的政府性債務(wù)情況進行了全面審計。審計內(nèi)容包括政府負有償還責任的債務(wù)，以及債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時，政府需履行擔保責任的債務(wù)(以下簡稱政府負有擔保責任的債務(wù))和債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)(以下簡稱政府可能承擔一定救助責任的債務(wù))①。此次共審計62215個政府部門和機構(gòu)、7170個融資平臺公司、68621個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2235個公用事業(yè)單位和14219個其他單位，涉及730065個項目、2454635筆債務(wù)。對每筆債務(wù)，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結(jié)果分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級政府的意見。

　　審計結(jié)果表明，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。

　　現(xiàn)將審計結(jié)果公告如下：

　　一、近年來加強政府性債務(wù)管理的主要措施

　　黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。

　　(一)政府性債務(wù)管理制度逐步完善。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺多項制度，規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制；地方各級政府相繼出臺債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級(分別占省級、市級、縣級總個數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%)出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。

　　(二)債務(wù)風險防范措施不斷強化。截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務(wù)風險預警制度；28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為3265.50億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)973.89億元。

　　(三)地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。2010年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，要求地方政府對融資平臺公司進行清理規(guī)范。各地按照國務(wù)院要求，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺公司平均每家資產(chǎn)增加13.13億元、利潤總額增加479.98萬元，平均資產(chǎn)負債率下降4.90個百分點。

　　二、政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況

　　截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206988.65億元，負有擔保責任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)66504.56億元(詳見表1)。

　　(一)中央政府性債務(wù)情況。

　　截至2013年6月底，中央政府負有償還責任的債務(wù)98129.48億元，負有擔保責任的債務(wù)2600.72億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)23110.84億元。具體構(gòu)成是：

　　——中央財政債務(wù)。

　　1.政府負有償還責任的債務(wù)97360.94億元，主要是由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81511.05億元，占83.72%。其中特別國債18202.28億元，分別用作中國投資有限責任公司資本金15502.28億元、用于補充國有商業(yè)銀行資本金2700億元。

　　2.政府負有擔保責任的債務(wù)2506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款1416.89億元；中央?yún)R金投資有限責任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國出口信用保險公司注資，由財政部提供擔保的債券1090億元。

　　——中央部門及所屬單位債務(wù)。

　　1.政府負有償還責任的債務(wù)768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%。

　　2.政府負有擔保責任的債務(wù)93.83億元，主要是中央單位舉借由非財政資金償還的債務(wù)。

　　3.政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)161.12億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計114.49億元，占71.06%。

　　——中國鐵路總公司(原鐵道部)通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔一定的救助責任。截至2013年6月底，該公司匯總財務(wù)報表反映資產(chǎn)總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。

　　(二)地方政府性債務(wù)情況。

　　截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務(wù)383.52億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT(建設(shè)-移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)19730.13億元。地方政府性債務(wù)具體情況是：

　　——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元(詳見表2)。

　　——從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元(詳見表3)。

　　——從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元(詳見表4)。

　　——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%(詳見表5)。其中，用于土地收儲債務(wù)形成大量土地儲備資產(chǎn)，審計抽查的34個重點城市②本級截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。

　　——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務(wù)分別占22.92%③和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%(詳見表6)。

　　三、全國政府性債務(wù)負擔情況

　　與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務(wù)負擔狀況尚無統(tǒng)一評價標準，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計以負債率④、政府外債與GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的比率⑤、債務(wù)率⑥和逾期債務(wù)率⑦等指標，對2012年底⑧我國政府性債務(wù)負擔狀況進行分析，結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內(nèi)，風險總體可控。

　　(一)負債率。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務(wù)余額與當年GDP(518942億元)的比率為36.74%。政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔一定的償還或救助責任。審計結(jié)果顯示，2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012年底全國政府性債務(wù)的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。

　　(二)政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。

　　(三)債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負有擔保責任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔一定救助責任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值范圍之內(nèi)。

　　(四)逾期債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負有償還責任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負有擔保責任的債務(wù)、可能承擔一定救助責任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

　　四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問題

　　(一)地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　(二)部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。

　　(三)地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

　　(四)部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有533家只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為；財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元；部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。

　　本次審計發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀案件線索51件，涉案人員69人。有關(guān)處理結(jié)果將適時公告。

　　針對上述情況，審計機關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責任制，嚴肅責任追究。三是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進投融資、財稅等體制機制改革。四是建立健全債務(wù)風險預警和應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風險。

　　有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時向社會公告。

　　①政府負有償還責任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；政府負有擔保責任的債務(wù)是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務(wù)；政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)是指政府不負有法律償還責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務(wù)。以上三類債務(wù)不能簡單相加。

　　②4個直轄市、5個計劃單列市和25個省會城市，不含烏魯木齊市和拉薩市。

　　③2013年6月底地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中，逾期債務(wù)11496.35億元(含應(yīng)付未付款項、其他單位和個人借款形成的逾期債務(wù)9414.38億元)均作為2013年7月至12月到期需償還的債務(wù)。

　　④負債率：年末債務(wù)余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務(wù)風險控制標準參考值。

　　⑤政府外債與GDP的比率：年末政府外債余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟增長對政府外債依賴程度的指標。國際通常使用的控制標準參考值為20%。

　　⑥債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值為90~150%。

　　⑦逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標。

　　⑧由于上述指標計算需要年度GDP和年度綜合財力數(shù)據(jù)，因此，僅對截至2012年底的債務(wù)負擔狀況進行分析。