作者簡介：

　　張強，首都經濟貿易大學教授，博士研究生導師。兼任北京市人民政府參事，北京市城市經濟學會會長。2002年享受國務院特殊津貼，2005年當選北京市屬高校拔尖創新人才。研究方向為大城市地區的城鄉關系和農村經濟。在城郊經濟、都市農業、城市化和城鄉一體化等方面有獲獎成果。主持完成有關城郊和農村經濟研究項目五十多項，其中國家基金和省部項目10余項。獲省部級獎勵10余次。

　　《建議》把城鄉區域發展和收入分配差距較大作為需要解決的問題之一，指出“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”；發展必須堅持新發展理念，以推動高質量發展為主題，不斷提高貫徹新發展理念、構建新發展格局能力和水平；破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙，強化有利于提高資源配置效率、有利于調動全社會積極性的重大改革開放舉措，持續增強發展動力和活力；并且特別指出，優先發展農業農村、全面推進鄉村振興，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，通過健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力，解決城鄉區域發展不平衡的問題。

　　一、城鄉融合發展的現實意義:實現農業農村現代化的迫切需求

　　健全城鄉融合發展的體制機制，是黨的十九大以來一再強調的解決農業農村問題的重要思想和重大舉措。它所針對的問題是在我國快速工業化、城鎮化過程中，在農業連年增產、農村經濟和建設不斷發展、農村社會和服務條件不斷改善、農民收入持續增加的條件下，由各種生產要素大量地單向地流向城市而發生在農村地區的村莊空心化、人口老齡化等走勢，以及因此顯現出的農村社會不夠興旺、發展缺少要素、經濟缺乏活力等跡象。為此，必須推動城鄉之間的融合發展，一方面，繼續建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享、有利于城鄉基礎設施一體化發展、有利于鄉村經濟多元化發展、有利于農民收入持續增長的體制機制，加大政府對于農業農村各項投入；另一方面，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘。實現城鄉要素自由流動，必須解決兩個方向上的問題，一是解決農業轉移人口進入城鎮后的市民化問題，實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋，推動農民工特別是新生代農民工融入城市；二是建立城市人才、工商資本、財政金融資金、科技成果等入鄉和集體經營性建設用地入市的促進機制，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。

　　對于解決新階段的農村問題而言，建立并完善各類要素向鄉村流動的機制地位尤顯重要、時間尤顯緊迫、任務尤顯艱巨。其重要性、緊迫性、艱巨性在于:在未來基本實現社會主義現代化的15年時間內，如果不能盡快地破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘、形成促進各類要素更多向鄉村流動與匯聚的有效措施，我國的農業耕作、生態涵養、鄉村社會將面臨后繼無人的嚴重局面，國家的糧食安全、生態安全、社會安全將遇到更為嚴峻的挑戰；向經濟效益尚且不高的農業、生活品質尚且不高的農村、組織封閉性尚且很強的農民群體的“要素輸入”，又是一件目前理論儲備與實踐經驗尚且不足的重大轉變，也是清除城鄉二元結構制度影響的最后攻堅。只有徹底掃清對鄉向城、城向鄉之間自由流動的不合理障礙，才能實現城鄉融合發展，才能形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

　　二、城鄉融合發展的階段性特點:從城鄉統籌、城鄉一體化到城鄉融合

　　從我國改革開放到最終實現城鄉融合，大致要經歷三個至少約20年的奮斗期。一是改革開放后的前20年，為突破城鄉二元制度的探索期，國家進行了廢除原有體制和制度的一系列重大改革，初步形成了城鄉之間多種要素相互交流的市場，基本改變了農村人口不能流向城鎮的制度性限制。二是進入21世紀以來的20年，作為統籌城鄉一體化發展的格局形成期，由上而下地統籌城鄉經濟社會發展，逐一地進行城鄉一體化制度設計，按照以工業反哺農業、以城市支持農村、對農村農民多予少取放活以及基本公共服務城鄉均等化的指導思想，大幅度增加對農業和農村的投入，開展城鎮化和社會主義新農村建設，使各項公共服務從城市向農村地區延伸。到2020年形成城鄉發展一體化新格局的主要標志，是基本消除了長期制約城鄉關系的制度因素，城鎮化的公共服務實現城鄉全覆蓋，城鄉公共服務差距出現縮小趨勢。三是進入新時代開啟了走向城鄉融合與城鄉一體化的實現期，解決城鄉關系問題的工作重心將從“設計并建立制度”的階段性任務向“繼續完善制度、重在提高水平”的階段性任務過渡。繼續完善制度，最重要的是在堅持中國特色社會主義的根本制度、基本制度的前提下繼續構建完善城鄉融合發展體制機制和政策體系；提高質量水平，主要是在打通城鄉基本公共服務的制度通道以后，按照農業農村優先發展的方針，補齊農村公共服務短板，提高生活品質和服務水平，實現基本公共服務均等化，逐步走向優質公共服務配置的城鄉均衡化。

　　在城鄉融合發展新時代起點的今天，不變的是:“三農”問題仍然是全黨工作的重中之重，解決問題的根本出路仍然是城鄉一體化，城鄉一體化解決的核心問題仍然是城鄉差距問題。變化的是:所要達到的目標更加明確，就是2035年基本實現城鄉基本公共服務均等化；為解決差距問題提出的方針更加明確，就是農業農村優先發展；采取的措施更加有力，就是大大加強對于農業農村各類投入，促進各類要素更多向鄉村流動匯聚；為此尤其值得注意的是，應以新理念去審視新變化。習近平總書記指出，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發。從城鄉統籌、城鄉一體化到城鄉融合發展，已經在逐步確立著新時代的城鄉社會公平觀，也就是城鄉之間的分工不但講求經濟效率，而且要求社會公平。集聚效益與社會公平始終是需要堅守的城鄉觀。不可因鄉村聚落規模小、產業分布散、經濟密度低而視之為“低效”，放松對于“三農”的重視，甚至以“集約”“高效”等為理由去鏟除鄉村居民點及其產業，以拆除農村為城市“騰籠”，這樣才能確立實現城鄉融合發展牢靠的思想基礎。

　　三、城鄉融合發展的明確指向:實現農村的高質量發展與高品質生活

　　由城鄉一體化的制度建設到城鄉融合的體制機制完善，都是在“有城有鄉”的條件之下實現城市生活方式向農村地區的延伸覆蓋。改變一些地區在快速城鎮化過程中因偏向城市而輕視甚至不尊重鄉村、不尊重村莊的觀念，對于保護、發展、提升鄉村，對于壯大農村集體經濟，都是至關重要的前提。所謂“尊重”的含義，應是允許農民和農村集體有自己的選擇，允許小規模、散分布、低密度的鄉村永久性地發揮均衡生態、生活、生產的作用，在農產品主產區實現“農富同興”，在生態功能區實現“綠富同興”。

　　實踐已經證明，這種尊重鄉村、尊重村莊不僅具有社會意義，也是一條以低經濟成本實現農村高質量發展、高品質生活的有效路徑或模式。20世紀90年代以來，隨著城市工業化與農村工業化交融，農民進入城市產業、城市產業進入鄉村地區，在城市產業吸納農村勞動力和在集體土地發展城市產業、形成了大量非行政概念意義上的“村城”“鄉市”。這是我國工業化、城鎮化方式的歷史進步，也以在集體土地上發展城市型產業和聚居區的實踐，形成了外部要素與集體土地的有機結合。它改變了以政府為主導、以征地為先導、實行征(地)轉(非)改(居)等多環節聯動的高成本的原有城鎮化模式，造就了城鄉融合發展的基本條件和偉大創新。其共性是依靠農民群眾中蘊藏的積極性，經過自主建設實現村莊居民享受城市化公共服務的陽光，實際上是在集體土地上生長出了具有城市生活品質的新型居民點和產業聚集點。

　　在黨和政府引導下、由農民在自己土地上以勤勞與智慧建成的以鄉村景觀為背景的小型“城市”，土地是集體的，生活是城市的，服務和治理是由多主體分擔的，實際上避免和減少了征地、補償、轉制等一系列成本，實現了在集體土地上的村莊新型城鎮化。鄉村建設的規劃設計就應當為這樣的看得見山水、留得住鄉愁的新型小城小鎮服務好，讓規劃不僅“約束”、而且順應民心民意，體現“以人為本”的新型城鎮化理念。在集體土地上長出新型“城市”，起到了富裕農民、補充城市、降低成本、拓展消費、拉動振興的作用。但是由于過去長期缺少科學的規劃引導和制度保障，也出現了一些問題和曲折。在城鄉融合發展新理念的指導下，按照在集體土地上長出城市、讓農民帶資產融入城市的方向去重新認識新時代中國特色社會主義的城鄉關系，鄉村振興就必然會成為水到渠成的自然歷史過程。