作者簡介：

　　肖金成，經濟學博士，享受國務院特殊津貼專家。現任中國宏觀經濟研究院研究員、中國社會科學院研究生院博士生導師、中國城鎮化促進會副主席、中國區域經濟學會副會長、中國區域科學協會理事長。曾任國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所所長、國家發展和改革委員會經濟研究所財政金融研究室主任、國家原材料投資公司財務處處長、中國城市規劃學會區域規劃和城市經濟委員會副主任。2011年，被中國國土經濟學會評為“中國十大國土經濟人物”，2012年，被中國國際城市化發展戰略研究委員會評為“中國城市化貢獻力人物”，被中國科學技術協會評為“全國優秀科技工作者”。

　　《建議》為“十四五”乃至更長時期的發展指明了方向，明確了任務。《建議》提出:發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈；合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。

　　一、支持區域中心城市的發展，發揮中心城市的輻射帶動作用

　　城市是區域的中心，區域是城市的載體。區域靠城市來帶動，城市靠區域來支撐。區域中心城市一般是指具有一定規模的能夠輻射帶動周邊地區的城市。其基本特征:一是有一定的首位度，即比區域內第二個城市的人口規模和經濟規模大1~2倍或等于二三四線城市的規模之和；二是有比較大的腹地，腹地半徑50~100千米；三是交通比較便捷，有鐵路、高速公路和機場，有條件吸引產業聚集。城市規模根據區域發展條件的不同有大有小，有的超過50萬人，有的超過100萬人，少數城市超過300萬人。

　　區域中心城市輻射的半徑一般50~100千米，輻射范圍一般在2萬平方千米左右，人口300~500萬人左右，與我國的地級市規模相當。我國共有地級行政單元333個，其中地級市293個，地區7個，自治州30個，盟3個。根據2019年《中國城市統計年鑒》戶籍人口統計，1 000萬人以上有9個，500萬人~1 000萬人有92個，300萬人~500萬人有90個，100萬人~300萬人有105個，小于100萬的有37個。300萬人以上的地州市占57.36％。從這些數據來看，大多數地級市的中心城區可發展成為區域中心城市，城市人口100萬人左右。城市群之外的區域中心城市約有150多座，可承載人口2億人左右。

　　建設區域中心城市，必須完善其功能，增強其產業承載能力和人口吸納能力，使其具有一定的首位度。第一，根據中心城市有效履行經濟社會管理職能的需要，將相應的許可權賦予中心城市政府行使。第二，完善區域中心城市功能。加快區域中心城市交通基礎設施建設，構建高效合理的交通網絡體系，不斷拓展區域中心城市的腹地。以增強經濟實力為基礎，以提高效率為保證，以改革創新為動力，通過在技術、體制和文化等不同層面的改革，打破對現有生產力發展的束縛，重點從產業結構、區域功能、空間布局和環境風貌等方面入手，通過產業重組、環境重整、形象重塑，提高區域中心城市的發展水平。第三，提高區域中心城市的文化品位。加大對教育的投入力度，不斷提高人的綜合素質，特別是文化、文明素質。抓住國家深化文化體制改革的契機，培育賦有區域特點的文化產業，打造文化品牌，提高區域中心城市在本區域內甚至是全國范圍的影響力。第四，創新城市管理理念。確立適應社會主義市場經濟要求的城市管理思想，建立符合市場經濟和現代化建設規律的城市管理體制，著力提高管理水平。建立精干、智慧、高效的政府管理系統，強化城市依法管理的職能以及應對突發事件的能力。第五，以中心城市為核心，構建合理的城鎮體系。將周邊的縣城和小城鎮納入城鎮體系，統一規劃、建設和管理，使區域城市結構更加合理。第六，加強城鄉融合，促進鄉村振興。隨著中心城市要素的聚集，城市規模不斷擴大，實力持續增強，應加大力度支持農業發展，工業支持農業，城市帶動鄉村，實現城鄉規劃一體化、交通一體化、市場一體化、公共服務一體化，把縮小城鄉差距作為政府的重要任務和考核指標。

　　二、建設現代化都市圈，促進都市圈的同城化

　　城市是一個區域的中心，通過極化效應集中了大量產業和人口，獲得快速發展。隨著規模的擴大和實力的增強，城市對周邊區域產生輻射帶動效應，形成一個又一個城市圈或都市圈。城市不可能孤立存在，與周邊的農村和小城鎮存在不可能割斷的經濟聯系，周邊的農村為城市提供農產品，城市為周邊農村提供各種服務和工業品。由于這些必然的經濟聯系，形成了一個個城市圈。都市圈是城市圈的特殊形態。都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心，以核心城市的經濟輻射距離為半徑，形成功能互補、分工合作、經濟聯系密切的區域，是都市通過輻射效應與周邊地區發生相互作用的產物。都市圈和城市圈所不同的是，其涵蓋的不僅有農村和小城鎮，還有為數不少的中小城市。除了城鄉關系之外，還有城市之間的關系。

　　一般來說，城市常住人口超過300萬的城市才可謂之都市，超過500萬可謂之大都市。按此標準，我國達到都市標準的城市有30座左右，也就是說，我國已形成30個左右的都市圈，未來若干年可能形成50個都市圈。都市的輻射半徑可達100千米，人口超過500萬人的大都市的輻射半徑可達150千米 ，人口超過 1 000萬人的大都市輻射半徑可達200千米。如上海市的輻射半徑可達200千米，可涵蓋蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、湖州、寧波、舟山等地級市。重慶都市圈可涵蓋瀘州、內江、廣安、遂寧、南充、涪陵等地級市。成都都市圈可涵蓋資陽、德陽、綿陽、樂山、眉山、雅安等地級市。武漢都市圈可涵蓋孝感、咸寧、鄂州、黃石、黃岡等地級市。昆明都市圈可涵蓋玉溪、楚雄、曲靖等地級市。但有些都市圈城鎮體系不是很合理，存在首位度過高等問題。有些城市片面追求人口規模，將周邊縣市通過行政區劃調整納入管轄范圍。須知，城市不包括農村地區，城市一般是連續的，遠離中心城區15公里以上便不再是一個城市。“十四五”時期，應對現有都市圈進行規劃，促進都市圈在核心城市的輻射帶動下健康持續高質量發展。

　　規劃建設都市圈的出發點是提高都市的輻射力和帶動力，消除行政壁壘，促進市場一體化、交通一體化、公共服務一體化，逐步形成大中小城市協調發展的城鎮體系，而不是為了增強都市的吸引力和集聚力。在都市的引領和帶動下，周邊的中小城市和小城鎮將獲得發展機遇，周邊的農村也將獲得發展機遇。當然，規模不太大、實力不太強的都市由于打破了行政分割，腹地擴大，經濟要素將繼續集聚，其規模也將不斷擴大。有條件的都市圈應發展軌道交通，打造軌道上的都市圈，將都市核心區與周邊城市聯系起來，實現同城化。

　　三、加強城市群城市之間的功能分工，推進城市群一體化發展

　　都市圈與相鄰的都市圈會發生耦合，也就是彼此連接起來，甚至發生重合。如北京都市圈和天津都市圈已經耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已經耦合在一起。也有一個都市圈與周邊的城市圈耦合在一起，這個階段，城市群就形成了。城市群范圍比都市圈的范圍要大一些，但都市圈是城市群形成的前提和必要條件。因此，無論是都市圈還是城市群都是自然歷史過程，不是主觀或人為地在地圖上畫出來，也不太可能人為地打造出來。所謂城市群是在一個特定的區域內云集相當數量不同規模不同類型的城市，城市之間的聯系越來越密切，以一個或幾個大都市為核心，依托便捷的交通條件，形成的城市集合體。城市群的數量不可能很多，因為一個城市群必須包含一個以上都市圈，有些都市圈周圍沒有規模較大的城市輻射形成的城市圈，就難以形成城市群。城市群的范圍也不可能很大，都市圈和周圍的城市圈距離太遠，難以耦合，中間存在斷裂帶，也不可能形成城市群。城市群的面積一般不會超過10萬平方千米，有些時候，考慮到未來的發展，將城市群的范圍規劃得大一些也是必要的，但成倍擴大就有點離譜。城市群一般分布在人口密集、城市密集、經濟比較發達的地區，地廣人稀的地區不可能形成城市群。中國十大城市群，一半以上在東部，原因是東部的人口密集、城市密集、經濟發達，形成了很多大都市，為城市群的形成提供了條件。

　　“十四五”時期，城市群的內部結構應不斷優化，優勢互補、分工合作，克服行政分割，消除市場壁壘，提高一體化水平，減少競爭，杜絕惡性競爭。城市群內的核心城市規模有的已足夠大，吸引力、集聚力已足夠強，其任務和使命是輻射和帶動周邊地區的發展，促進都市圈的同城化，繼而對整個城市群起到引領作用。城市群內的其他城市應發揮優勢，與其他城市形成一定的分工，優勢互補，強化其特定的功能，加強與其他城市的聯系與合作，因此，這些城市將逐步由區域性中心城市蛻變為功能性城市。規劃建設城市群的意義在于分工與合作，只有產業結構不斷升級，空間布局不斷優化，才能實現變單個城市的競爭力為城市群整體的競爭力。此外，城市群應對周邊地區發揮輻射帶動作用，通過產業轉移、對接合作、知識溢出等途徑帶動周邊區域的發展。