“這是一場靜水深流型的改革。”中國社會科學(xué)院研究生院MPA教育中心執(zhí)行副主任、民間組織與公共治理研究中心秘書長蔡禮強這樣評價本輪國務(wù)院行政審批制度改革。

　　4月24日和5月6日，國務(wù)院分別決定取消和下放了71項和62項行政審批事項。5月13日，國務(wù)院總理李克強再次就行政審批制度改革作動員。這意味著，新一屆政府成立兩個多月以來，已經(jīng)3次提到行政放權(quán)，133項審批事項將被“松綁”。

　　“改革開放后，中國政府機構(gòu)改革已經(jīng)歷了6輪‘大動作’。本輪改革可謂抓住政府職能轉(zhuǎn)變的‘牛鼻子’，因為行政審批權(quán)是政府部門最具‘含金量’的權(quán)力。”在蔡禮強看來，本輪機構(gòu)調(diào)整的部門數(shù)量不大，卻堪稱我國走向“有限政府”的一場深刻自我革命。

　　靜水深流型的改革意味著任務(wù)艱巨，“暗礁”潛伏。蔡禮強提示，除了嚴防利益格局成為改革“絆腳石”外，3種情況最值得改革者警惕：行政審批權(quán)“明放暗不放”、改革避重就輕和官辦協(xié)會擔(dān)當(dāng)“二政府”。

　　釜底抽薪的反腐舉措

　　5月13日，李克強總理在動員部署國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作時，把“行政審批制度改革”放到了轉(zhuǎn)變政府職能“突破口”的位置。“轉(zhuǎn)變政府職能，是在當(dāng)前形勢下穩(wěn)增長、控通脹、防風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措。”“行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招。”在13日全國電視電話會議上，李克強總理對這一改革舉措的地位，作出了清晰界定。

　　簡政放權(quán)，創(chuàng)新和改善政府管理——以這兩大內(nèi)容為主體的行政審批制度改革，儼然成為新一屆政府開局的核心內(nèi)容。

　　“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹……以往6次的改革經(jīng)驗提示：‘就機構(gòu)改機構(gòu)’只能解決表面問題，政府職能轉(zhuǎn)變才是機構(gòu)改革的核心問題。”蔡禮強說。

　　他用“思路明晰、方向正確、力度和決心大”來形容本輪機構(gòu)改革給他的印象：“本輪改革的與眾不同之處在于——職能轉(zhuǎn)變這條主線非常明確，被中央牢牢抓住。”

　　對政府職能轉(zhuǎn)變的必要性，中國機構(gòu)編制管理研究會執(zhí)行副會長兼秘書長于寧曾這樣表示：目前政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會職能轉(zhuǎn)變剛剛起步，一些部門仍舊習(xí)慣以傳統(tǒng)手段管理經(jīng)濟社會，導(dǎo)致定位不準、越位、缺位，“這些問題都有待新一輪改革解決”。

　　在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來，把行政審批制度改革被作為突破口，是實現(xiàn)“有限政府”的必經(jīng)之路。

　　王錫鋅這樣形容他眼中的“有限政府”：“就像我們的肺，當(dāng)你感受不到它的存在的時候，才是正常的，當(dāng)你呼吸有困難的時候，那可能是出了問題的。”在他看來，類似“生個孩子都要準生證”背后的公章叢生現(xiàn)象，就是當(dāng)前政府職能設(shè)置不盡合理的一面鏡子，“如果沒有對這些職能進行正確界定，任何機構(gòu)調(diào)整都是瞎折騰。”

　　“合理界定政府職能要求‘放權(quán)’和‘限權(quán)’，而政府權(quán)力配置背后深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是行政審批權(quán)。”蔡禮強分析，通過掌握大量的審批權(quán)，政府部門便將資源配置的權(quán)力牢牢握在手里，最終導(dǎo)致“跑部錢進”等官場亂象。

　　此外，蔡禮強認為行政審批權(quán)也是政府吃拿卡要的癥結(jié)所在。“過多的行政審批，壓縮了市場和社會發(fā)揮作用的空間，限制了市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用和社會力量在社會事務(wù)管理中的作用，也降低了政府的行政效率，為部門政府官員尋租和腐敗提供了借口和便利。”

　　因此，蔡禮強認為，行政審批權(quán)改革，對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉。“這項改革是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，取消部分行政審批權(quán)，恰恰把腐敗的根和土壤給鏟除了，比單純‘加強監(jiān)管’要有力得多。”

　　3塊改革“暗礁”要警惕

　　“改革過程中的挑戰(zhàn)很多，因為這場改革涉及的就是背后的利益配置問題。實施起來可能阻力重重，并伴隨諸多怪相。”蔡禮強提示，因利益格局“絆腳”而功敗垂成的改革，歷史上并不鮮見。

　　他告訴中國青年報記者，審批制度改革的過程中，有3塊“暗礁”最需要警惕：

　　一是“明放暗不放”。比如把審批制改為備案制、核準制等，但實質(zhì)上，還是等同于變相的審批。

　　二是避重就輕。把不太重要、不太關(guān)鍵的審批權(quán)下放，但仍把一些項目審批、投資審批、資質(zhì)審批等關(guān)鍵審批權(quán)，牢牢抓在手里。

　　“操作中，一些部門可能把那些含金量比較大的審批項目、可以帶來重大尋租空間和尋租機會的項目，通過隱藏、移花接木的方式保留下來。而把一些在社會發(fā)展過程中已經(jīng)失效的審判項目，上報取消。”蔡禮強稱，改革過程中，應(yīng)當(dāng)警惕一些部門這樣“蒙混過關(guān)”。

　　三是把審批權(quán)轉(zhuǎn)移給一些官辦協(xié)會手中，讓沒有獨立性的官辦協(xié)會發(fā)揮“二政府”作用，但審批權(quán)還是“遙控”在政府手上。

　　“很多社團組織與政府機構(gòu)是依附關(guān)系，和主管部門是一套人馬、兩個牌子，獨立性不夠。”蔡禮強說，若政府主管部門將審批職能轉(zhuǎn)移給這些社會組織，實質(zhì)上是“放手但不脫手”，無益于改革的推進。

　　如何繞過這3塊暗礁？李克強總理13日已開出了一個藥方：監(jiān)督與問責(zé)。

　　李克強總理表示，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕已經(jīng)拉開。要嚴格落實任務(wù)和責(zé)任，對工作不力的進行問責(zé)。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核，建立長效機制。改革要公開透明，把取消、下放和保留的行政審批事項，依法及時向社會公布，接受群眾監(jiān)督。

　　建立“動態(tài)清理”審批項目機制

　　專家則建議從更多制度細節(jié)上“做文章”。蔡禮強建議，政府可以考慮建立一套動態(tài)清理審批項目的機制，以破除部分部門以種種形式保留和擴大審批權(quán)等現(xiàn)象。

　　“市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，行政審批權(quán)必須在《行政許可法》的框架內(nèi)運行。但現(xiàn)存的很多行政許可項目，僅依據(jù)部門‘紅頭文件’就實行，導(dǎo)致亂象叢生。”

　　他認為，對各個部門已經(jīng)掌握的行政審批權(quán)，中央應(yīng)該及時進行“動態(tài)清理”：“即要求各部門明確列出審批事項的依據(jù)，對某項審批權(quán)的合法性、必要性和合理性，都進行充分地論證和評估。如果不符合保留條件，就堅決取締。”

　　對于尚未出臺的行政許可事項，蔡禮強也建議引入“事前評估機制”。

　　“政府要公布行政許可的目錄，接受公眾監(jiān)督，并論證其合法性、必要性和合理性。”他表示，此外，政府也需給出其他兩方面評估：“首先是成本效益評估，要考慮該審批事項是否會給社會和市場帶來更大的成本；第二是創(chuàng)造力影響評估，即一個項目審批如果扼殺了社會和市場的創(chuàng)造力、抑制了活力，會帶來副作用，就不宜出臺。”

　　5月16日，中央編辦、國家發(fā)展改革委、人力資源社會保障部負責(zé)人在針對國務(wù)院取消和下放第一批行政審批等事項的相關(guān)問題答記者問時，所開出的藥方就與上述思路“不謀而合”。中央編辦等部委提出，為破除三塊改革暗礁，需嚴格控制新設(shè)行政審批、切實加強事中事后監(jiān)管。“按照行政許可法規(guī)定，規(guī)范行政審批的設(shè)定和實施，今后一般不新設(shè)許可。抓緊出臺嚴格控制新設(shè)行政許可的具體措施、規(guī)范非許可審批項目設(shè)定和實施的具體辦法，從根本上防止行政審批邊減邊增，確保行政審批事項不反彈。”

　　此外，對“備案變審批”等“明放暗不放”行為，相關(guān)部門也有充分預(yù)判。比如中央編辦等部委提出，備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。省級人民政府應(yīng)當(dāng)在備案制辦法中對備案的方式、內(nèi)容、時限等作出明確規(guī)定，防止以備案的名義變相審批。

　　此外，國務(wù)院辦公廳將對各部門落實情況進行跟蹤了解，適時組織專項督促檢查。對不認真落實決定，和違反決定繼續(xù)審批或變相審批等問題，將督促整改。

　　需要一批“接得住”的社會組織

　　為了防止官辦協(xié)會充當(dāng)“二政府”，培育一支獨立性強、門類齊全、功能強大的社會組織，也被受訪專家列為重點。

　　“轉(zhuǎn)變政府職能包括兩方面的內(nèi)容：一是理順政府與市場的關(guān)系，市場能做的，政府就不要去管；二是理順政府與社會的關(guān)系，社會能自治的，政府就不用插手。”王錫鋅告訴中國青年報記者，在他看來，政府職能改革應(yīng)該遵循“必要”和“適宜”原則：“當(dāng)政府保留了最重要的公共服務(wù)職能，下放了部分微觀管理權(quán)后，要使這場職能轉(zhuǎn)變能‘轉(zhuǎn)得出去’，就必須有一支能‘接得住’的社會組織。”

　　對中國當(dāng)前社會組織的發(fā)育狀況，北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授并不樂觀。“只有社會組織的自治能力、自我管理得到了充分發(fā)育，政府職能轉(zhuǎn)變才有成長空間。”他說，而目前無論獨立性、競爭力還是管理水平，中國的社會組織均難以獨當(dāng)一面。

　　為此，蔡禮強給社會組織的建議是：取消雙層管理方式，并適當(dāng)引入競爭機制。

　　“對于官辦社團，第一步要做的是‘政社分開’：切斷社團和主管部門的依附關(guān)系，取消登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位這一雙層管理方式。在人員、場地、資源等方面與政府‘脫鉤’，讓它們有自主運營和發(fā)展的能力。”

　　社會組織的雙層管理束縛，在今年3月已經(jīng)“松動”。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施任務(wù)分工的通知》明確提出：對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，實行民政部門直接登記制度，而不再需要主管部門。

　　此外，蔡禮強認為官辦行業(yè)協(xié)會的壟斷性，也需要改革來打破。“2012年，廣東省已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會中引入競爭機制，取消了‘一業(yè)一會’的固有限制。”他說，“我們在努力破除體制性障礙，努力使行業(yè)協(xié)會變得有活力、有自立性，促使不同協(xié)會之間展開競爭，靠良好治理能力、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、有效管理來獲得發(fā)展空間。”

　　本輪行政審批制度改革多從經(jīng)濟領(lǐng)域切入，但處理好政府與社會的關(guān)系，是此次國務(wù)院機構(gòu)改革的又一主攻方向。

　　早在2012年10月，中國政府網(wǎng)公布的《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》就作出了如下表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批。”

　　5月16日，中央編辦、發(fā)展改革委、人力資源社會保障部負責(zé)人在答記者問時已明確，這一批取消和下放133項行政審批等事項是一個開始，正在抓緊研究提出下一批取消和下放行政審批等事項的意見。

　　“相關(guān)牽頭部門將堅持不懈全力推進這項工作，成熟一批、出臺一批。取消和下放的重點，將繼續(xù)聚焦在群眾和企業(yè)反映多、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、增加企業(yè)非生產(chǎn)經(jīng)營成本的行政審批事項上。”

　　“政府的第一個任務(wù)是持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟，從如何健全和完善經(jīng)濟制度‘入手’是可行的。而與此同時，我們的社會建設(shè)嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，教育、衛(wèi)生、科技領(lǐng)域同樣亟待改革。”蔡禮強預(yù)計，改革將會非常艱巨，“但從李克強總理的表態(tài)中，我相信本屆政府將會打好這場攻堅戰(zhàn)。”本報記者王夢婕實習(xí)生張輝