解讀《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部

　　國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見

　　2013年6月26日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造，促進經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。近日，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》。在當前形勢下，加快推進棚戶區(qū)改造有何重要意義？如何讓人們深入了解國務(wù)院《意見》中的重要政策信息和含義？《意見》形成了哪些政策亮點？貫徹落實《意見》將在哪些方面著力？針對這些問題，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部特別對《意見》進行政策解讀，以加快推進《意見》的貫徹落實，助推棚戶區(qū)改造工作的加快發(fā)展。

　　棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程。

　　《意見》開篇講到：“棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程”。

　　解讀：棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國把棚戶區(qū)分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。棚戶區(qū)居民多為低收入群體，很多還是企業(yè)老職工，曾為國家建設(shè)作出很大貢獻。

　　改革開放后，部分城市對棚戶區(qū)進行過一些改造。2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造。之后，全國不少地區(qū)也陸續(xù)加大了棚戶區(qū)改造力度。2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造。2008年四季度起，黨中央、國務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開了全國大規(guī)模推進實施城市和國有工礦、國有林區(qū)(場)棚戶區(qū)(危舊房)、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造的大幕。

　　2008-2012年五年內(nèi)，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬套(戶)開工量的40%；基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬套。通過改造，幾千萬群眾圓了“住房夢”，生活質(zhì)量提高了，財產(chǎn)也增多了，一步跨越幾十年。通過改造，不少城市面貌、人居環(huán)境、功能都有了很大改善。

　　從這幾年的情況看，加快實施棚戶區(qū)改造，能夠幫助困難群眾改善住房條件，圓上他們的“住房夢”，使他們感受到了黨和政府的溫暖。同時，棚戶區(qū)改造還能夠拉動投資、消費需求，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，破解城市二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為企業(yè)發(fā)展提供機遇，為擴大就業(yè)增添崗位。今年以來我國經(jīng)濟形勢總體平穩(wěn)，要繼續(xù)積極采取既穩(wěn)增長、又調(diào)結(jié)構(gòu)，既利當前、又利長遠，一舉多得的有效措施，著力擴大內(nèi)需。在此背景下，繼續(xù)大規(guī)模實施棚戶區(qū)改造，能使千百萬困難群眾告別“憂居”，可以接續(xù)形成新的經(jīng)濟增長點，能夠同步發(fā)揮助推經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應(yīng)，受棚戶區(qū)居民歡迎，也能得到社會普遍認可和積極評價。

　　這幾年各類棚戶區(qū)取得了積極進展，積累了豐富經(jīng)驗。

　　《意見》提到：“2008年到2012年，全國改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進了經(jīng)濟增長與社會和諧。”

　　解讀：這幾年，黨中央、國務(wù)院高度重視棚戶區(qū)改造工作，上屆政府任期內(nèi)已初步建立了棚戶區(qū)改造的政策體系，主要領(lǐng)導(dǎo)同志也多次對棚戶區(qū)改造工作進行專門部署。這幾年，各部門、各地區(qū)認真落實中央的決策部署，協(xié)力推進棚戶區(qū)改造。中央財政持續(xù)加大了對各類棚戶區(qū)改造的補助力度。到2012年底，共安排各類棚戶區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施補助資金1500多億元。國土資源部門單列棚戶區(qū)改造安置住房用地計劃，并督促各地按需落實。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部、稅務(wù)總局、人民銀行、銀監(jiān)會出臺政策鼓勵民間資本參與，加大信貸支持力度。林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門全力推進林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造。中央紀委、監(jiān)察部門組織督促檢查，審計部門開展專項審計。各部門分工協(xié)作，為推進棚戶區(qū)改造做了大量卓有成效的工作。各部門加強協(xié)作配合，各地區(qū)立足當?shù)貙嶋H，動腦筋、想辦法，推動棚戶區(qū)改造取得了積極進展。

　　回過頭來看，前幾年的棚戶區(qū)改造在摸索中趟出了一條可行的路子，這對今后幾年加快推進棚戶區(qū)改造有借鑒意義。一是確定中長期改造目標，分步組織實施改造。各地棚戶區(qū)改造堅持量力而行、盡力而為、統(tǒng)一規(guī)劃、分步推進的原則。中央制訂專門政策，編制改造規(guī)劃，引導(dǎo)各地區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先改造連片規(guī)模較大、住房條件困難、安全隱患嚴重、群眾要求迫切的項目。二是以改善居住條件為目的，確保居民得到實惠。實施棚戶區(qū)改造的根本目的是改善群眾的居住條件。各地對棚戶區(qū)改造實行“保底”安置，安置標準普遍達到了戶均45平方米以上，同時，還同步配套建設(shè)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，使居民的生產(chǎn)、生活、就醫(yī)、就學(xué)等條件能夠同步改善。在棚戶區(qū)改造和安置住房建設(shè)、分配過程中，加強信息公開，維護了棚戶區(qū)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。三是發(fā)揮市場機制的作用，提高改造質(zhì)量和效率。棚戶區(qū)改造堅持“政府主導(dǎo)、市場運作”，除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造。四是因地制宜，務(wù)求實效。各地從當?shù)貙嶋H出發(fā)，按照小戶型、齊功能、配套好、質(zhì)量高、安全可靠的要求，優(yōu)化安置住房戶型設(shè)計，滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結(jié)合，合理界定改造范圍。對規(guī)劃保留的建筑，主要進行房屋維修加固、完善配套設(shè)施、環(huán)境整治和建筑節(jié)能改造。重視維護城市傳統(tǒng)風(fēng)貌特色，保護歷史文化街區(qū)、歷史建筑及不可移動文物。

　　本屆政府任期內(nèi)要改造各類棚戶區(qū)1000萬戶。

　　《意見》明確：“2013-2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平不斷提高。”

　　解讀：從近幾年棚戶區(qū)改造的節(jié)奏、力度來看，這一目標既是符合實際的，也是經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的。

　　《意見》提出，在過去五年大規(guī)模改造棚戶區(qū)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，今后五年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬戶，其中2013年改造304萬戶。逐步將非集中成片城市棚戶區(qū)統(tǒng)一納入改造范圍。同步建設(shè)配套市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，確保同步使用。盡管確定的五年改造目標較上一個五年有所減少，但完成這一目標任務(wù)仍需付出更大的努力。

　　經(jīng)過前幾年的改造，容易改造的棚戶區(qū)大多已經(jīng)改造了，剩下的大部分是改造難度大的“硬骨頭”。不少棚戶區(qū)位于中西部地區(qū)、獨立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市，位置偏遠，市場運作空間小，配套設(shè)施建設(shè)壓力大，有的還需要異地搬遷。在一般的城市中待改造的項目，多數(shù)也商業(yè)開發(fā)價值低、資金難以自行平衡。加上建材、人工費用上漲較快，改造成本持續(xù)高企，各地棚戶區(qū)改造的資金缺口普遍較大。在新的形勢下，加快推進各類棚戶區(qū)改造，確保完成改造1000萬戶的任務(wù)，必須不斷總結(jié)已有的經(jīng)驗，進一步加大投入、完善政策、強化措施，破解棚戶區(qū)改造面臨的資金籌措等難題。