城管是行政管理體制改革的探索者，也是改革代價的承擔者和矛盾聚焦者。只有加強頂層設計，才能消除執法窘境

　　日均出動執法力量3300多人次、查處各類影響市容環境秩序的違法行為3671起……2014年春節期間，北京萬余名城管職工堅守崗位，確保首都度過了一個整潔有序、歡樂祥和的春節。

　　與北京一樣，在全國各大城市的管理中，城管隊伍發揮著不可或缺的作用。然而，城管引發的矛盾卻此起彼伏，從未間斷，僅2013年夏天就有不少事件引起了廣泛關注和討論：5月底，延安城管在執法中毆打一名青年，一名城管人員甚至跳起來踩踏青年頭部；7月17日，湖南瓜農鄧正加在與城管沖突中死亡；7月25日，北大畢業生小夏因用手機拍攝南京市南湖街道城管拆違，被強行拖上城管執法車……

　　一邊是不可或缺，一邊是形象堪憂，城管正站在一個尷尬的位置上。黨的十八屆三中全會提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”可謂正當其時。專家表示，這體現了中央正視城管執法問題、推動解決城管執法問題，在更深層次和更廣領域深化城管執法體制改革的堅定決心。

　　亂局：城管是改革代價的承擔者

　　“城市管理相對集中行政處罰權和開展綜合行政執法工作目前所面臨的種種理論困惑和實踐難題，本質上都是社會發展和城鎮化進程中不可避免的障礙，是相對集中行政處罰權和開展綜合行政執法之后遇到的困難。”中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波說。

　　在相當長的一段時期內，我國非常重視城市建設，卻相對忽視了城市管理。在城管隊伍設置之前，城市管理實行分散執法，一個流動攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛生、工商、稅務、質監、環保等部門陸續甚至同時執法，呈現出“七個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現象。

　　1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專門做出“相對集中行使行政處罰權”的規定。1997年5月，北京市宣武區率先成立城管部門，集中行使街頭執法權。后來，隨著試點的成熟，城管部門在全國各地普及開來。

　　城管將原屬多個機構的行政職權統一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價的承擔者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長張耘說：“我國公共管理、公共服務長期不到位，社會保障還存在很多問題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現在城管執法環節。”

　　張耘說，近些年來，隨著經濟社會的迅猛發展和城鎮化進程的加快，大量外來務工人員涌入城市。一些人用鄉村的思維方式和生活方式去適應城市生活，必然產生各種問題，無照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區、生活配套設施特別是商業網點的設置缺失，市民生活需求得不到滿足，也為小攤小販的大量出現提供了生存空間。當城管要取締他們的謀生方式時，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。

　　“這些沖突并非因城管而起，城管只是因為處在城市管理最前沿而成了被質疑的對象。”張耘說。

　　國家行政學院法學部教授楊小軍也在接受媒體采訪時說：“同樣的問題，誰去處理都不會有好結果，無非是城管倒霉，這些事都由他們去做罷了。”