全國資源型城市可持續發展規劃

(2013-2020年)

　　資源型城市是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市(包括地級市、地區等地級行政區和縣級市、縣等縣級行政區)。資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，是國民經濟持續健康發展的重要支撐。促進資源型城市可持續發展，是加快轉變經濟發展方式、實現全面建成小康社會奮斗目標的必然要求，也是促進區域協調發展、統籌推進新型工業化和新型城鎮化、維護社會和諧穩定、建設生態文明的重要任務。本規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《全國主體功能區規劃》等編制，是指導全國各類資源型城市可持續發展和編制相關規劃的重要依據。

　　規劃范圍包括262個資源型城市，其中地級行政區(包括地級市、地區、自治州、盟等)126個，縣級市62個，縣(包括自治縣、林區等)58個，市轄區(開發區、管理區)16個。

　　規劃期為2013—2020年。

　　一、規劃背景

　　我國資源型城市數量多、分布廣，歷史貢獻巨大、現實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設項目中有53個布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展作出了歷史性的貢獻。

　　2001年以來，在黨中央、國務院堅強領導和各方面共同努力下，以資源枯竭城市轉型為突破口的資源型城市可持續發展工作取得了階段性成果，政策體系逐步完善，工作機制初步建立，資源枯竭城市經濟社會發展重現生機與活力。

　　但是，當前國際政治經濟不確定性、不穩定性上升，國內經濟發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出，由于內外部因素疊加，新舊矛盾交織，資源型城市可持續發展面臨嚴峻挑戰，加快轉變經濟發展方式的任務十分艱巨。

　　資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴重，轉型發展內生動力不強。尚有近7000萬平方米棚戶區需要改造，約14萬公頃沉陷區需要治理，失業礦工人數達60多萬，城市低保人數超過180萬。產業發展對資源的依賴性依然較強，采掘業占二次產業的比重超過20%，現代制造業、高技術產業等處于起步階段。人才、資金等要素集聚能力弱，創新水平低，進一步發展接續替代產業的支撐保障能力嚴重不足。

　　資源富集地區新矛盾顯現，可持續發展壓力較大。部分地區開發強度過大，資源綜合利用水平低。生態環境破壞嚴重，新的地質災害隱患不斷出現。高耗能、高污染、高排放項目低水平重復建設，接續替代產業發展滯后。資源開發、征地拆遷等引發的利益分配矛盾較多，維穩壓力大。資源開發與經濟社會發展、生態環境保護之間不平衡、不協調的矛盾突出。

　　促進資源型城市可持續發展的長效機制亟待完善，改革任務艱巨。資源開發行為方式有待進一步規范，調控監管機制有待健全，反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本等的資源性產品價格形成機制尚未完全形成。資源開發企業在資源補償、生態建設和環境整治、安全生產及職業病防治等方面的主體責任仍未落實到位。扶持接續替代產業發展的政策體系不夠完善，支持力度不足。資源收益分配改革涉及深層次的利益格局調整，矛盾錯綜復雜。

　　促進資源型城市可持續發展，對于維護國家能源資源安全、推動新型工業化和新型城鎮化、促進社會和諧穩定和民族團結、建設資源節約和環境友好型社會具有重要意義。目前，我國已經進入了全面建成小康社會的決定性階段，對資源型城市可持續發展提出了新的要求，迫切需要統籌規劃、協調推進。

　　二、總體要求

　　(一)指導思想。

　　以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大精神，按照“五位一體”總布局，以加快轉變經濟發展方式為主線，進一步深化改革開放，依靠體制機制創新，統籌推進新型工業化和新型城鎮化，培育壯大接續替代產業，加強生態環境保護和治理，保障和改善民生，建立健全可持續發展長效機制；堅持統籌協調、分類指導，努力化解歷史遺留問題，破除城市內部二元結構，加快資源枯竭城市轉型發展，有序開發綜合利用資源，提升城市綜合服務功能，促進資源富集地區協調發展，走出一條有中國特色的資源型城市可持續發展之路。

　　(二)基本原則。

　　分類引導，特色發展。根據資源保障能力和經濟社會可持續發展能力對資源型城市進行科學分類，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，明確不同類型城市的發展方向和重點任務，引導各類城市探索各具特色的發展模式。

　　有序開發，協調發展。牢固樹立生態文明理念，加強資源開發規劃和管理，嚴格準入條件，引導資源規模化、集約化開發，提高資源節約和綜合利用水平，強化生態保護和環境整治，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，實現資源開發與城市發展的良性互動。

　　優化結構，協同發展。堅持把經濟結構轉型升級作為加快資源型城市可持續發展的主攻方向，充分發揮市場機制作用，改造提升傳統資源型產業、發展綠色礦業，培育壯大接續替代產業，加快發展現代服務業，鼓勵發展戰略性新興產業，推進資源型城市由單一的資源型經濟向多元經濟轉變。

　　民生為本，和諧發展。以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題為突破口，千方百計擴大就業，大力改善人居環境，加快健全基本公共服務體系，使資源型城市廣大人民群眾共享改革發展成果，促進社會和諧穩定。

　　(三)規劃目標。

　　到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成。資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成。轉變經濟發展方式取得實質性進展，建立健全促進資源型城市可持續發展的長效機制。

　　資源保障有力。資源集約利用水平顯著提高，資源產出率提高25個百分點，形成一批重要礦產資源接續基地，重要礦產資源保障能力明顯提升，重點國有林區森林面積和蓄積量穩步增長，資源保障主體地位進一步鞏固。

　　經濟活力迸發。資源性產品附加值大幅提升，接續替代產業成為支柱產業，增加值占地區生產總值比重提高6個百分點，服務業發展水平明顯提高，多元化產業體系全面建立，產業競爭力顯著增強。國有企業改革任務基本完成，非公有制經濟和中小企業快速發展，形成多種所有制經濟平等競爭、共同發展的新局面。

　　人居環境優美。礦山地質環境得到有效保護，歷史遺留礦山地質環境問題的恢復治理率大幅提高，因礦山開采新損毀的土地得以全面復墾利用，新建和生產礦區不欠新賬。主要污染物排放總量大幅減少，重金屬污染得到有效控制。重點地區生態功能得到顯著恢復。城市基礎設施進一步完善，綜合服務功能不斷增強，生態環境質量顯著提升，形成一批山水園林城市、生態宜居城市。

　　社會和諧進步。就業規模持續擴大，基本公共服務體系逐步完善，養老、醫療、工傷、失業等社會保障水平不斷提高，住房條件明顯改善。城鄉居民收入增幅高于全國平均水平，低收入人群的基本生活得到切實保障。文化事業繁榮發展，礦區、林區寶貴的精神文化財富得到保護傳承。

　　(四)發展機制。

　　實現資源型城市可持續發展目標，必須從根本上破解經濟社會發展中存在的體制性、機制性矛盾，統籌兼顧，改革創新，加快構建有利于可持續發展的長效機制。

　　開發秩序約束機制。嚴格執行礦產資源勘查開發準入和分區管理制度，優化資源勘查開發布局和結構，大力發展綠色礦業，調控引導開發時序和強度，構建集約、高效、協調的資源開發格局。研究建立資源開發與城市可持續發展協調評價制度，開展可持續發展預警與調控，促進資源開發和城市發展相協調。嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度(即防治污染措施必須與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)，強化同步恢復治理。嚴格執行森林采伐限額，控制森林資源采伐強度。

　　產品價格形成機制。深化礦產資源有償使用制度改革，科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全生產投入、基礎設施建設等費用列入資源性產品成本構成，建立健全能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的資源性產品價格形成機制。

　　資源開發補償機制。按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，監督資源開發主體承擔資源補償、生態建設和環境整治等方面的責任和義務，將企業生態環境恢復治理成本內部化。對資源衰竭的城市，國家給予必要的資金和政策支持。建立資源產地儲備補償機制，完善森林生態效益補償制度。

　　利益分配共享機制。合理調整礦產資源有償使用收入中央和地方的分配比例關系，推進資源稅改革，完善計征方式，促進資源開發收益向資源型城市傾斜。堅持以人為本，以保障和改善民生為重點，優化資源收益分配關系，探索建立合理的利益保障機制，支持改善資源產地居民生產生活條件，共享資源開發成果，努力實現居民收入增長和經濟發展同步提高。

　　接續替代產業扶持機制。國家的重大產業項目布局適當向資源型城市傾斜。對符合條件的接續替代產業龍頭企業、集群在項目審核、土地利用、貸款融資、技術開發等方面給予支持，引導資源型城市因地制宜探索各具特色的產業發展模式。將發揮政府投資帶動作用與激發市場活力相結合，在建立穩定的財政投入增長機制同時，引導和鼓勵各類生產要素向接續替代產業集聚。